Whistleblowing – ein kritischer Blick auf das Gesetzgebungsverfahren

Das Gesetzgebungsverfahren zum Whistleblowergesetz war in mehrfacher Hinsicht besonders. Das betrifft zum einen das Gesetzgebungsverfahren an sich und zum anderen den Inhalt und die Änderungen im Gesetz.

Die EU-Richtlinie

Bereits am 16.12.2019 ist die grundlegende EU-Whistle­blowerrichtlinie veröffentlicht worden. Nach den gesetz­lichen Vorgaben musste sie innerhalb von zwei Jahren in allen EU-Staaten in nationales Recht umgesetzt werden. Dies ist jedoch nur wenigen Mitgliedstaaten gelungen.

Ende 2020 – noch in der letzten Legislaturperiode unter der großen Koalition – gab es einen ersten Entwurf des Bundesministeriums für Justiz und Verbraucherschutz zum Hinweisgeberschutz. Dieser Entwurf war sowohl in der ­Politik als auch in der Praxis nicht unumstritten. So verwundert es nicht, dass es nicht gelungen ist, den damaligen Referentenentwurf in einem regulären Gesetzgebungsverfahren vor der Bundestagswahl 2021 als Gesetz zu verabschieden. Unter anderem war der Anwendungsbereich des Gesetzes ein großer Diskussionspunkt.

Im November desselben Jahres gab die Ampelkoalition bekannt, dass sie die grundlegenden Anforderungen der EU-Richtlinie erhöhen möchte, nannte aber keinen konkreten Umsetzungszeitraum.

Am 17.12.2021 endete die von der EU vorgegebene Umsetzungsfrist der Whistleblowerrichtlinie ohne einen entsprechenden deutschen Gesetzentwurf.

Am 27.01.2022 leitete die EU daher das Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland ein. Betroffen davon waren auch 23 weitere Mitgliedstaaten.

Der Entwurf der Ampelkoalition

Es dauerte bis zum April 2022, bis Bundesjustizminister Marco Buschmann einen neuen Referentenentwurf für ein Hinweisgeberschutzgesetz veröffentlichte. Das Kabinett passierte der Entwurf schließlich am 27.07.2022.
Am 29.09.2022 fand die 1. Lesung zum Hinweisgeberschutzgesetz im Bundestag statt. In der Debatte traten die Unterschiede und verschiedenen Schwerpunktsetzungen zwischen Regierungsparteien und Opposition zutage.

Minister Buschmann stellte in seinen Ausführungen zwar darauf ab, dass Hinweisgeberschutz vor allem auch Unternehmensschutz sei, da es im Interesse des Unternehmers läge, Missstände im Unternehmen schnellstmöglich aufzudecken und beseitigen zu können. Bei der Umsetzung dieser Prämisse blieb er allerdings hinter den Erwartungen zurück. Ein Ansatzpunkt wäre gewesen, einen Anreiz dafür zu setzen, dass unternehmensinterne Meldungen vor externen Meldungen durchgeführt werden. Diese Tatsache ­erhielt im Gesetz nicht ausreichend Platz.

Überwiegend gab es in der Debatte wenig Verständnis für den organisatorischen und finanziellen Aufwand, den ein Unternehmer betreiben muss, um ein Hinweisgeber­system einzuführen. Anderen Fraktionen ging der Schutz der Whistleblower nicht weit genug. Dabei ist auffällig, dass in der Debatte immer auf bekannte Whistleblower wie ­Edward Snowden abgestellt worden ist. Diese Fälle dürften in der Praxis allerdings den geringsten Teil ausmachen.

Am Tag der ersten Lesung rief Bundeskanzler Olaf Scholz ein Belastungsmoratorium aufgrund der multiplen Krisen und Belastungen für die Menschen und Unternehmen aus. Einen Niederschlag auf das Hinweisgeberschutzgesetz und die Auswirkungen für die Unternehmen hatte diese ­Ankündigung nicht.

Das Hinweisgeberschutzgesetz geht weit über die Vorgaben der EU-Richtlinie hinaus. Insbesondere hat die Ampel viele Rechtsbereiche in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen, die von der grundlegenden EU-Richtlinie nicht umfasst sind. Scheiterte die Einigung über den Referentenentwurf in der großen Koalition noch genau an diesem Punkt, so konnte hier nun eine Einigung erzielt werden. Die EU-Richtlinie bezieht nur Bereiche ein (und konnte das auch nur), die der EU-Gesetzgebungskompetenz unterliegen. Der Anwendungsbereich ist im Gesetz­gebungsverfahren allerdings auch auf nationale Gesetz­gebung ausgedehnt worden. Das macht das Gesetz schwer handhabbar.

Nach der Sachverständigenanhörung am 19.10.2022 ist am 16.12.2022 der Gesetzentwurf mit etlichen Änderungen in der 2. und 3. Lesung verabschiedet worden. Unter anderem stellte die Koalition darauf ab, dass es Aufgabe der Arbeitgeber sei, einen Anreiz dafür zu schaffen, dass Meldungen durch Hinweisgeber zunächst intern abgegeben werden. Das Verhältnis von interner zu externer Meldung war weiter nicht genau definiert. Zudem ist die Löschungsfrist der Daten von zwei Jahren auf drei Jahre erhöht worden. Auch fand eine Regelung Aufnahme in das Gesetz, die die Arbeitgeber zur Einrichtung anonymer Meldestellen verpflichtet.
Hinweise der Sachverständigen auf den Aufwand und die Kosten der Einführung anonymer Meldestellen für die ­Unternehmen, vor allem im Mittelstand, sind als „vernachlässigbar“ abgetan worden. Die Koalition betonte statt­dessen die Schaffung von Rechtssicherheit ohne weitere Belastung für Unternehmen sowie die Notwendigkeit der Möglichkeit der Abgabe anonymer Meldungen. Am 10.02.2023 scheiterte das Gesetz in seiner ersten Fassung im Bundesrat.

Historisch einmaliger Vorgang

Anders als in den Fällen, in welchen nach einem Scheitern im Bundesrat durch eine der Parteien der Vermittlungsausschuss angerufen wird, hat sich die Bundesregierung in diesem Fall die Mühe gemacht und den Gesetzentwurf geteilt. Mit einer Aufspaltung in einen zustimmungspflichtigen und einen nicht zustimmungspflichtigen Teil machte man sich Hoffnung, das Gesetz besser durch den Bundesrat zu bringen. Die erste Lesung dieser getrennten ­Gesetzent­würfe im Bundestag fand am 17.03.2023 statt. Auch in dieser ­Debatte sah die Regierung keinen Bedarf für Änderungen am Gesetz, so dass beide Entwürfe zusammen sich nicht von dem vorher durch den Bundesrat abgelehnten Gesetzentwurf unterschieden.

Bereits nach der ersten Lesung kam es zu verschiedenen Gesprächsrunden zwischen der Koalition und der Opposition mit dem Ziel, noch vor der 2. und 3. Lesung Änderungen zu erwirken und eine gemeinsame Lösung zu finden. Die Besprechungen blieben ergebnislos.

Bei der Sachverständigenanhörung am 27.03.2023 ist auch den verschiedentlich vorgetragenen verfassungsrechtlichen Bedenken hinsichtlich der Aufteilung des Gesetzentwurfs keine Beachtung geschenkt worden. Die Aufspaltung eines Gesetzes, um es einfacher durch das Gesetzgebungsverfahren zu bringen, ist ein einmaliger Vorgang in der ­Geschichte des Deutschen Bundestags.

Vermittlungsausschuss

Für den 30.03.2023 war die 2. und 3. Lesung des aufgeteilten Gesetzes angesetzt. Der Tagesordnungspunkt wurde jedoch zwei Stunden vor der geplanten Debatte abgesetzt, um sich den Weg zur Anrufung des Vermittlungsausschusses nicht zu verbauen.

Am 05.04.2023 forderten CDU und CSU schließlich doch einen Vermittlungsausschuss, der den Konflikt um das Hinweisgeberschutzgesetz lösen soll. Diesem Vorschlag stimmte die Bundesregierung zu.
Im Vermittlungsausschuss erfuhr das Gesetz dann noch ­einige Änderungen:

So ist die Bevorzugung der internen vor der externen ­Meldung stärker herausgestellt worden. Leider gehört es immer noch zu den Defiziten des Hinweisgeberschutz­gesetzes, dass der Gesetzgeber die Vorgabe der EU-Richt­linie zur ­Bevorzugung interner Meldekanäle mit einer ­bloßen Anregung an den Hinweisgeber umsetzt und die Aufgabe, ­Anreize zur Nutzung interner Meldekanäle zu ­setzen, vollständig den Arbeitgebern überlässt. Wünschenswert wäre gewesen, dass der Gesetzgeber insoweit selbst Anreize schafft.

Auch die Regelung zur Aufbewahrungspflicht ist großzügig und praxistauglich verlängert worden. Die Pflicht zur Einrichtung einer anonymen Meldestelle ist aus dem Gesetz herausgenommen worden. Allerdings plant die Bundes­regierung, selbst eine anonyme Meldestelle einzurichten. Es bleibt in diesem Fall abzuwarten, ob die Unternehmen dies zum Anlass nehmen, ebenfalls Meldestellen für ­anonyme Meldungen einzurichten. Die Pflicht, anonym eingehende Meldungen zu bearbeiten, bleibt bestehen. Wichtig war aus Sicht der Opposition weiter, die Beweislastumkehr weiter zu präzisieren. Der Abschluss des Vermittlungsausschusses fand am 11.05.2023 statt.

Am 12.05.2023 fand das Gesetzgebungsverfahren seinen Abschluss. Der Gesetzentwurf ist mit den Ergebnissen des Vermittlungsausschusses vom Bundesrat angenommen worden. In Kraft getreten ist das Gesetz am 02.07.2023.

Dem verzögerten Gesetzgebungsverfahren und dem damit zusammenhängenden EU-Vertragsverletzungsverfahren ist es zu „verdanken“, dass ein Großteil der Regelungen des ­Gesetzes bereits einen Monat nach der Verkündung in Kraft trat. Damit wollte man die Vertragsstrafe der EU auf ein Mindestmaß reduzieren. Als Hilfe für die Unternehmen ist dementsprechend die Verhängung des Bußgelds für sechs Monate ausgesetzt worden. Seit dem 01.12.2023 sollten die Arbeitgeber ihre Systeme eingerichtet beziehungsweise umgestellt haben. Seither ist bei Verstoß gegen das Gesetz das Bußgeld „scharfgeschaltet“.

Stand des Vertragsverletzungsverfahrens

Am 14.03.2023 hat die Europäische Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland Klage vor dem Europäischen Gerichtshof wegen der Nichtumsetzung der EU-Richtlinie eingereicht. Gefordert wird entweder ein Tagessatz von 61.600 Euro, multipliziert mit der Anzahl der Tage zwischen dem Tag nach Ablauf der in der Richtlinie festgelegten Umsetzungsfrist und dem Tag der Behebung des Verstoßes oder, falls dies nicht erfolgt ist, dem Tag der Verkündung des vorliegenden Urteils, mindestens jedoch ein Pauschalbetrag von 17.248.000 Euro.

Sollte eine Umsetzung bis zum Tag des Urteils nicht erfolgt sein, soll ein Zwangsgeld von 240.240 Euro ab dem Tag der Verkündung des Urteils festgesetzt werden, bis die Richt­linie umgesetzt ist.
Es geht um Beträge von bis zu 30 Milliarden Euro. Da die Bundesregierung entsprechende Beträge im aktuellen Haushalt eingestellt hat, geht sie also von einer Verurteilung aus.

Fazit

Es verging beinahe ein halbes Jahr nach der Eröffnung des Vertragsverletzungsverfahrens, bis die Ampel in der Lage war, einen Kabinettsentwurf vorzulegen.

Nachdem der erste Entwurf im Bundesrat gescheitert ist, versuchte die Ampel, sich mit dem einmaligen Vorgang ­einer Aufteilung des Gesetzes im Gesetzgebungsverfahren „durchzumogeln“.

Auf zentrale Kritikpunkte insbesondere aus der Praxis ­wurde im gesamten Verfahren gar nicht beziehungsweise erst auf Druck der Opposition im Vermittlungsausschuss eingegangen.

Erst eineinhalb Jahre nach der Eröffnung des EU-Vertragsverletzungsverfahrens trat das Gesetz in Kraft. Die Ver­kürzung der Umsetzungsfristen durch die Ampel setzt die Unternehmen unnötig unter Druck. Weiterer Aufwand und Beratungskosten für die Unternehmen in einer ohnehin schon schwierigen Zeit sind die Folge.

Somit lässt sich urteilen: Nicht die EU macht die deutschen Vorschriften zum „Whistleblowing“ komplizierter, sondern der praxisferne Anspruch der Ampel, über die EU-Richt­linie hinauszuschießen.