Die mit der Beantragung der Zustimmung zu einer Maßnahme verbundene Unterrichtung des Personalrats durch die Dienststelle stellt in der Praxis immer wieder einen „Zankapfel“ zwischen Personalbereichen und den zuständigen Gremien dar. Nicht selten möchten Personalräte mehr Informationen und Unterlagen haben als von den Dienststellenleitungen überlassen. Der Umfang der Unterrichtung ist aufgabenbezogen und richtet sich im konkreten Einzelfall nach der Erforderlichkeit. Es kommt nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) darauf an, was aus Sicht des Personalrats bei verständiger Würdigung als bedeutsam für die Aufgabenerfüllung angesehen werden kann (BVerwG, Beschluss vom 26.01.1994 – 6 P 21.92).
Reagiert der Personalrat auf eine Unterrichtung und beantragte Zustimmung nicht innerhalb der im einschlägigen Personalvertretungsgesetz geltenden Frist oder verweigert die Zustimmung unter Aufforderung zur Vorlage weiterer Informationen und Unterlagen, so stellt sich die beantragende Dienststelle die Frage, ob die beantragte Zustimmung mit Ablauf der Frist gesetzlich fingiert wird bzw. die Maßnahme als gebilligt gilt.
§ 70 Abs. 3 Satz 1 Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) regelt, dass der Beschluss des Personalrats über die beantragte Zustimmung innerhalb von zehn Arbeitstagen der Dienststellenleitung mitzuteilen ist; in dringenden Fällen kann die Dienststellenleitung die Frist auf drei Arbeitstage abkürzen. Bei Nichteinhaltung der Frist oder wenn der Personalrat nicht fristgerecht beachtliche Zustimmungsverweigerungsgründe geltend macht, gilt die beantragte Maßnahme gemäß § 70 Abs. 3 Satz 4 BPersVG (§ 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG a.F.) als gebilligt. Ähnliche Regelungen finden sich auch in Landespersonalvertretungsgesetzen (zum Beispiel Art. 70 Abs. 2 Satz 6 BayPVG, § 80 Abs. 6 Satz 4 HmbPersVG).
Das BVerwG hat sich in seinem Beschluss vom 18.04.2023 – 5 P 4.22 – erneut mit dem Beginn der Mitteilungsfrist, die der Personalrat einzuhalten hat, wenn die beantragte Maßnahme nicht als gebilligt gelten soll, sowie mit dem Umfang einer vollständigen Unterrichtung des Gremiums befasst.
Frist beginnt nur mit vollständiger Unterrichtung
Der 5. Senat hatte über die Beachtlichkeit der Gründe des Personalrats für die Verweigerung der Zustimmung zu beabsichtigten Versetzungen zu einer anderen Agentur für Arbeit und Zuweisungen zu deren Jobcenter zu entscheiden. Der Personalrat hatte die Zustimmung mit der Begründung verweigert, dass ihm Auswahlvermerke für die Auswahlentscheidungen, die das Jobcenter und nicht die beantragende Dienststelle getroffen hatte, nicht überlassen wurden. Die Dienststelle hielt die Zustimmungsverweigerung für unbeachtlich und beabsichtigte die Vollziehung der Maßnahme. Der Personalrat leitete ein Beschlussverfahren ein, um die Verletzung von Mitbestimmungsrechten und die Verpflichtung zur Fortsetzung der Mitbestimmungsverfahren feststellen zu lassen, blieb damit aber letztlich in allen Instanzen erfolglos.
Fiktion der beantragten Zustimmung
Nach Ansicht des BVerwG durfte die Dienststelle die Beschäftigten auch ohne Zustimmung des Personalrats und ohne einen die Zustimmung ersetzenden Spruch der Einigungsstelle versetzen. Zwar unterfielen die beabsichtigten Maßnahmen der Mitbestimmung des Personalrats. Dieser habe jedoch die Zustimmung innerhalb der Frist von zehn Arbeitstagen nicht in rechtlich beachtlicher Weise verweigert, weshalb die beantragten Maßnahmen als gebilligt gelten (§ 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG a.F. = § 70 Abs. 3 Satz 4 BPersVG n.F.).
Das BVerwG hat in seinem Beschluss nochmals ausdrücklich seine Rechtsprechung bestätigt, dass die Mitteilungsfrist von zehn Arbeitstagen erst mit der vollständigen Unterrichtung des Personalrats über die mitbestimmungspflichtige Maßnahme zu laufen beginne. Ausdrücklich stellt der 5. Senat klar, dass ein etwaiger anderer Eindruck, der aus jüngeren Entscheidungen gewonnen werden könnte, unzutreffend wäre.
Im zu entscheidenden Fall habe die Dienststelle den Personalrat vollständig unterrichtet. Eine Vorlage der vom Personalrat zusätzlich verlangten Auswahlunterlagen sei nicht erforderlich gewesen, damit der Personalrat eine sachgerechte Entscheidung über die beabsichtigten Versetzungen und Zuweisungen hätte treffen können. Zum Umfang der Unterrichtungs- beziehungsweise Informationspflicht führte der 5. Senat aus, dass die Dienststelle dem Personalrat grundsätzlich alle Fakten und Unterlagen zur Verfügung stellen müsse, die für die Versetzungs- und Zuweisungsentscheidung maßgebend seien. Allerdings könnten Informationen – hier die angeforderten Auswahlunterlagen – in diesem Sinne nur maßgebend gewesen sein, wenn die Leitung der Dienststelle (welcher der Personalrat zugeordnet ist) die der beantragten personellen Maßnahme zugrundeliegende Auswahlentscheidung selbst getroffen oder die von anderen getroffene Auswahlentscheidung inhaltlich nachvollzogen oder gewürdigt und sich insofern zu eigen gemacht habe. Da dies vorliegend nicht der Fall gewesen sei, habe die Dienststelle dem Personalrat die weiteren Auswahlunterlagen nicht vorlegen müssen.
Etwas anderes gelte selbst dann nicht, wenn die Dienststelle verpflichtet gewesen wäre, selbst ein Auswahlverfahren durchzuführen oder die Auswahlentscheidung eines anderen – hier des Jobcenters – eigenständig zu würdigen. Zwar könne die Rüge von Fehlern beim Auswahlverfahren einen beachtlichen Zustimmungsverweigerungsgrund darstellen. Hieraus folge jedoch nicht, dass die Dienststellenleitung Unterlagen vorlegen müsse, auf die sie keine Entscheidung gestützt hat.
Es sei auch kein beachtlicher Grund, der eine Zustimmungsverweigerung rechtfertige, wenn sich der Personalrat allein darauf beruft, nicht vollständig unterrichtet worden zu sein. Die Verletzung der Unterrichtungspflicht stelle keinen Gesetzesverstoß im Sinne von § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG a.F. (= § 78 Abs. 5 Nr. 1 BPersVG n.F.) dar. Der Informationsanspruch des Personalrats werde dadurch geschützt, dass die Mitteilungsfrist mit der Billigungsfiktion erst mit der vollständigen Unterrichtung zu laufen beginne.
Da der Personalrat auch keine weiteren erheblichen Zustimmungsverweigerungsgründe innerhalb der durch die vollständige Unterrichtung der Dienststelle im Gang gesetzten Mitteilungsfrist geltend gemacht habe, gelten die beantragten Maßnahmen als gebilligt.
Praxisrelevanz und Tipps
Mit seinem Beschluss vom 18.04.2023 stellt das BVerwG (nochmals) ausdrücklich klar, dass nur eine vollständige Unterrichtung des Personalrats dessen Mitteilungsfrist in Gang setzt. Dienststellen sollten – soweit dies nicht bereits ohnehin geschieht – ein besonderes Augenmerk darauf legen, welche Informationen dem Personalrat mitzuteilen und welche Unterlagen vorzulegen sind. Hierbei muss im Einzelfall auch geprüft werden, ob die Unterlagen vorlagefähig sind.
Trotz prinzipieller Einzelfallprüfung kann es sich anbieten, Maßstäbe für einzelne mitbestimmungspflichtige Maßnahmen beziehungsweise Gegenstände grundsätzlich festzulegen und dies mit dem Personalrat abzustimmen, um Überraschungen, Nachfragen und Unstimmigkeiten bestmöglich zu vermeiden sowie damit einhergehende rechtliche Risiken im Hinblick auf die Zustimmungs- beziehungsweise Billigungsfiktion zu reduzieren. Je nach Sachlage kann es in einigen Fällen auch ratsam sein, die Unterrichtungspflicht „überzuerfüllen“, wenn nichts dagegenspricht. Andererseits ist bei geeigneten Fällen wiederum zu erwägen, eine gerichtliche Klärung herbeizuführen, wenn mit dem Personalrat kein Einvernehmen über den Umfang gleichgelagerter Unterrichtungen erzielt werden kann, um insoweit für die Zukunft eine gewisse Rechtssicherheit zu erlangen.
Autor
Dr. Sebastian Kroll
ADVANT Beiten, München
Rechtsanwalt, Fachanwalt für Arbeitsrecht, Partner