Prolog
Die Fernsehsendung „Verstehen Sie Spaß?“ war viele Jahre ein fester Bestandteil des Samstagabends. Ein wiederkehrender Ort, um die im Rahmen der Sendung vorgesehenen Streiche zu spielen, waren Parkplätze. Ein durchaus lebensnaher Plot könnte der folgende gewesen sein: Ein Autofahrer kehrt mit dem gerade gezogenen Ticket vom Parkscheinautomaten zu seinem Fahrzeug zurück. Dort findet er allerdings einen Ordnungshüter vor, der ihm bereits ein anderes, deutlich teureres Ticket ausstellt. Interessant wird die sich an dieses Geschehen anschließende Diskussion zwischen den Parteien. Eine lebensnahe Prognose über den Ausgang dürfte darauf hinauslaufen, dass von der Ausstellung des „Knöllchens“ abgesehen wird. Dies würde dem Umstand Rechnung tragen, dass dem Parkplatzbesucher ein normgemäßes Verhalten unmittelbar nach dem Abstellen des Fahrzeugs nicht möglich war. Er muss vielmehr zum Automaten gehen, einen Parkschein erwerben und diesen im Fahrzeug deponieren. Dies erfordert eine gewisse Zeit. Wenn dies berücksichtigt wird, gibt es kein Problem. Was aber, wenn der Ordnungshüter an seiner Sanktion festhalten möchte, weil nun einmal kein Parkschein im Fahrzeug gelegen hat, als er seinen Dienstpflichten nachkam?
Nun mag man sich fragen, was das Vorstehende mit der Umsetzung der „EU-Richtlinie 2024/1226 vom 24.04.2024 zur Definition von Straftatbeständen und Sanktionen bei Verstoß gegen restriktive Maßnahmen der Union und zur Änderung der Richtlinie (EU) 2018/1673“ zu tun hat. Dies umso mehr, als die Umsetzung von Finanzsanktionen keineswegs eine besonders humoristisch geprägte Angelegenheit ist, sondern eine besonders ernst zu nehmende und darüber hinaus auch noch strafbewehrte gesetzliche Pflicht. Und doch gibt es gewisse Parallelen.
Definition: Finanzsanktion
Da nicht davon auszugehen ist, dass jeder Leser mit dem Begriff der Finanzsanktion vertraut ist, soll dieser zunächst geklärt werden. Kurz und umgangssprachlich gesagt, zielen Finanzsanktionen auf das „Einfrieren“ der Vermögenswerte von sanktionierten Personen ab. Es gibt auch noch andere Ge- bzw. Verbote, die vorliegend aber keine Rolle spielen sollen. Juristisch korrekt geht es nach einem Merkblatt der Deutschen Bundesbank beim „Einfrieren“ um die „Verhinderung jeglicher Form der Bewegung, des Transfers, der Veränderung und der Verwendung von Geldern sowie des Zugangs zu ihnen oder ihres Einsatzes, wodurch das Volumen, die Höhe, die Belegenheit, das Eigentum, der Besitz, die Eigenschaften oder die Zweckbestimmung der Gelder verändert oder sonstige Veränderungen bewirkt werden, die eine Nutzung der Gelder einschließlich der Vermögensverwaltung ermöglichen“. Damit keine Missverständnisse über die Bedeutung solcher Transaktionsverbote aufkommen, ist ein Verstoß gegen sie gemäß § 18 Außenwirtschaftsgesetz (AWG) im Grundfall mit einer Freiheitsstrafe von drei Monaten bis fünf Jahren bewehrt.
Die Umsetzung von Finanzsanktionen
Die Umsetzung von Finanzsanktionen beginnt mit der Publikation von sachlich wie zeitlich unmittelbar geltenden EU-Verordnungen im Amtsblatt der Europäischen Union. In diesen Veröffentlichungen werden Angaben zu den von einer Sanktion betroffenen Rechtssubjekten und zu den jeweils geltenden Transaktionsverboten gemacht. In der Kreditwirtschaft werden diese Daten entweder unmittelbar von den Instituten oder von hiermit beauftragten Dienstleistern in sogenannte Sanktionsfilter überführt. Nach Abschluss der hierfür erforderlichen technischen Maßnahmen wird der relevante Datenverkehr des Kreditinstituts durch diese Filter geleitet. Von Sanktionen betroffene Transaktionen werden ausgefiltert und gemäß der jeweils geltenden Sanktionsbestimmungen behandelt (vulgo „eingefroren“). Dieser Prozess nimmt naturgemäß eine gewisse Zeit in Anspruch.
Dies hat der Gesetzgeber im Rahmen einer größeren AWG-Novelle im Jahre 2012 auch ausdrücklich anerkannt, indem er in § 18 Abs. 11 AWG einen Strafausschließungsgrund vorgesehen hat, wenn innerhalb von zwei Werktagen nach der Veröffentlichung einer Finanzsanktion ein Verstoß gegen ein Transaktionsverbot begangen werden sollte. Er hat damit dem Umstand Rechnung getragen, dass zur Umsetzung eines Transaktionsverbots nicht allein die bloße Kenntnis des Verbots ausreicht. Vielmehr sind zusätzlich bestimmte Handlungen erforderlich. Verfassungsrechtlich gesprochen kam er hiermit auch dem Bestimmtheitsgebot des Artikels 103 Abs. 2 GG nach. Dieses fordert nicht nur eine hinreichend konkrete Beschreibung strafwürdigen Handelns, sondern setzt natürlich auch voraus, dass sich der Betroffene faktisch einem Ge- oder Verbot entsprechend verhalten kann. Der bis dato geltende § 18 Abs. 11 AWG trägt dem Rechnung.
Gesetzgeberischer Fortgang der AWG-Novelle: Strafausschließungsgrund entfällt
Der geneigte Leser mag inzwischen gewisse Parallelen zu dem eingangs dargestellten „Parkplatzfall“ ausmachen. Umso mehr stellt sich die Frage, wie es nun bei der AWG-Novelle weiterging. Die oben genannte Harmonisierungsrichtlinie war gemäß ihres Artikels 20 bis zum 20.05.2025 in nationales Recht umzusetzen. Der hierzu in der 20. Legislaturperiode vorgelegte Gesetzentwurf (BT-Drucks. 20/13958) konnte infolge des Koalitionsbruchs nicht finalisiert werden. Er ist in der neuen Legislaturperiode mit gewissen technischen Aktualisierungen und einer Präzisierung der sogenannten Jedermannspflicht (§ 18 Abs. 5a AWG) als „Entwurf eines Gesetzes zur Anpassung von Straftatbeständen und Sanktionen bei Verstößen gegen restriktive Maßnahmen der Europäischen Union“ (BT-Drucks. 21/2508 vom 03.11.2025) erneut eingebracht worden.
Für die Praxis überraschend war in beiden Gesetzentwürfen der oben dargestellte Strafausschließungsgrund entfallen. Die Begründung des neu eingebrachten Gesetzentwurfs (BT-Drucks. 21/2508, S. 34) liefert dazu dann auch eine knappe Begründung nach. Diese lautet, dass die umzusetzende EU-Richtlinie einen solchen Strafausschließungsgrund nicht vorsehe, so dass die entsprechende nationale Bestimmung aufgehoben werden müsse. Eine weitere materielle Begründung wird nicht gegeben. Auch die fortbestehende Problematik der Unmöglichkeit normgemäßen Verhaltens im Implementierungszeitraum wird nicht angesprochen.
Aus der Praxis resultierende Bedenken und rechtspolitische Diskussion
Wenig überraschend lösten die Streichung des Strafausschließungsgrundes und die dazu gegebene Begründung nicht nur in der Kreditwirtschaft, sondern auch in anderen von Sanktionsverordnungen betroffenen Adressatengruppen erhebliches Unbehagen aus. Denn objektiv könnte diese Änderung durchaus als Signal an die Strafverfolgungsbehörden verstanden werden, auch solche Verstöße gegen Sanktionsverordnungen zu verfolgen, die unmittelbar nach der Veröffentlichung geschehen und aus den oben genannten Gründen faktisch nicht vermeidbar sind. Dies mag nicht der Regelfall sein. Doch sind Sachverhalte denkbar, in denen bei Sanktionsverstößen auf alle Beteiligten ein erheblicher öffentlicher Druck ausgeübt wird. Dieser kann sich leicht bei dem mutmaßlich schwächsten Glied in der Kette, namentlich dem objektiv einer Sanktionspflicht nicht entsprechenden Unternehmen, entladen. Auch rechtsdogmatisch gab es Irritationen. Persönliche Strafausschließungsgründe im Sinne von § 28 Abs. 2 StGB unterfallen als Rechtsinstitute des Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuchs dem Subsidiaritätsgrundsatz. Mithin fehlt den EU-Gesetzgebungsorganen die Kompetenz, einen Mitgliedstaat zur Streichung eines persönlichen Strafausschließungsgrundes zu veranlassen. Insofern ist es weder erheblich, ob andere Mitgliedstaaten eine solche Regelung ihrerseits vorgesehen haben, noch, ob die Richtlinie ein solches Rechtsinstitut vorsieht.
Unabhängig hiervon wurde in den Diskussionen im politischen Raum von den Entwurfsbefürwortern wiederholt darauf verwiesen, dass es jedenfalls am erforderlichen Vorsatz zur Tatbegehung fehlen dürfte. Davon spricht auch der das Gesetz im Deutschen Bundestag beratende Wirtschaftsausschuss ganz explizit in einer abschließenden Beschlussempfehlung. Diese enthält, ebenso ungewöhnlich wie begrüßenswert, eine explizite Erklärung der Koalitionsfraktionen, die für diese Fälle von einem unvorsätzlichen Rechtsverstoß ausgehen (BT-Drucks. 21/3637, S. 15 f.). Und doch verbleibt das Bedenken, dass die Frage der Strafbarkeit sich nicht an dem offenkundigen Umstand entscheiden soll, dass der Betroffene sich objektiv nicht normgemäß verhalten kann, sondern (nur) an seiner subjektiven Einstellung. Mit anderen Worten: Nicht die Tatsache, dass man einen Parkschein zwangsläufig erst erwerben muss, um ihn überhaupt in das Fahrzeug legen zu können, ist entscheidend, sondern was ein Ordnungsbeamter über die subjektive Einstellung des Betroffenen zu diesem Vorgang denkt. Man mag das in politischer Hinsicht – Brüssel locuta, causa finita – pragmatisch nennen. Juristisch überzeugend ist es nicht.
Das gilt im Übrigen nicht nur für die Bewertung nach nationalem Recht und das hierzulande geltende Bestimmtheitsgebot. Auch die EU-Grundrechtscharta kennt mit Artikel 52 Abs. 1 der EU-Grundrechtscharta Anforderungen an Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit von Grundrechtseingriffen, die den deutschen Rechtsgarantien weitestgehend entsprechen. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang außerdem, dass EU-Behörden die im Mittelpunkt stehende Problematik einer notwendigen Umsetzungsfrist selbst erkannt haben. So hat die European Banking Authority (EBA) in einem Delegierten Rechtsakt zur Umsetzung des EU-Gesetzespakets zur Geldwäschebekämpfung vom Juli 2024 ausdrücklich anerkannt, dass Finanzsanktionen erst nach dem Abschluss zwingend erforderlicher Umsetzungsmaßnahmen eingreifen können. Auf diesen Rechtsakt weist auch der Wirtschaftsausschuss des Deutschen Bundestags hin.
Fazit
Am Ende bleibt zu hoffen, dass die juristischen Restrisiken in der Praxis nicht schlagend werden, auch wenn für die betroffenen Unternehmen Fragezeichen verbleiben. Dies gilt nicht zuletzt in Bezug auf die Rekrutierung und Motivation der betroffenen Mitarbeitenden, deren Situation sich in einer ohnehin „gefahrgeneigten Arbeit“ mit dieser Rechtsänderung verschärft. Nicht zuletzt dies ist kein Spaß.
