Umgehung der Russland­sanktionen

Mit den Russlandsanktionen will die EU die militärische Fähigkeit Russlands, seinen Angriffskrieg ­gegen die Ukraine zu führen, untergraben und dem russischen Staat Einnahmen, mit denen der Kreml den Krieg finanziert, entziehen sowie die Kosten für die ­russische Wirtschaft in die Höhe treiben. Dass rund 300 Milliarden Euro an Vermögenswerten der russischen Zentralbank derzeit in der EU und den G7-Staaten blockiert und mehr als 20 Milliarden Euro an Vermögenswerten sanktionierter Individuen und Organisationen eingefroren sind, wird gemeinhin als Beleg dafür gesehen, dass die in Europa und anderen Staaten gegen Russland verhängten restriktiven Maßnahmen Wirkung zeigen.

Doch belegt die Auswertung von Handelszahlen, die für bestimmte Produkte und Länder ungewöhnlich hohe Anstiege verzeichnen, dass Russland versucht, die gegen es verhängten Sanktionen zu umgehen.

Die EU-Sanktionsverordnungen gegen Russland enthalten bereits seit Längerem ein sogenanntes allgemeines Umgehungsverbot. Dessen Beachtung dürfte jedoch im Lichte der aktuellen Entwicklungen auf EU-Ebene, wonach Handlungen zur Umgehung restriktiver Maßnahmen der Union mittlerweile in die Liste der EU-Straftatbestände aufgenommen worden sind, zukünftig an Bedeutung zunehmen und die ­unternehmensinterne Sanktionscompliance prägen.

Aktuelle Umgehungstendenzen

Auswertungen unter anderem des Statistischen Bundesamtes zeigen, dass die Exporte der deutschen Wirtschaft in ehemalige Sowjetrepubliken, bei denen es sich häufig um ­wichtige Handelspartner Russlands handelt, seit Inkrafttreten der EU-Sanktionen im Frühjahr 2022 teilweise stark angestiegen sind. So haben sich Exporte nach Tadschikistan im Januar und Februar 2023, verglichen mit dem Vorjahreszeitraum, mehr als verdoppelt, nach Armenien sind gar über 200% mehr Exporte als zuvor zu verzeichnen. Demgegenüber belegen Studien unter anderem der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, dass viele dieser Länder ihre Ausfuhren nach Russland seit Beginn des russischen Angriffskriegs gleichzeitig gesteigert haben.

Maßnahmen auf EU-Ebene

Mit dem 11. Sanktionspaket vom 23.06.2023 hat die Europäische Union – um diesen Tendenzen zu begegnen – in Art. 12f der VO (EU) Nr. 833/2014 ein neues „Instrument zur Bekämpfung von Umgehungpraktiken“ eingeführt. Danach kann die EU nun den Verkauf, die Lieferung, die Weitergabe oder Ausfuhr bestimmter, mit Sanktionen belegter Güter und Technologien in Drittländer beschränken, in denen ein ­„hohes und kontinuierliches Risiko“ der Umgehung besteht, mithin die Gefahr, dass entsprechende Güter und Technologien „nach dem Verkauf, der Lieferung, der Verbringung oder der Ausfuhr aus der Union aus Drittländern nach Russland verkauft, geliefert, verbracht oder ausgeführt werden“. Hierbei hat die EU primär Dual-Use-Güter oder solche ­Güter und Technologien im Blick, die unter anderem zur militärischen und technologischen Stärkung Russlands beitragen können. Bislang sind allerdings weder Güter noch Technologien in eine entsprechende Verbotsliste aufgenommen worden. Auch ist bislang noch kein Drittland gelistet worden – dies dürfte auch der Tatsache geschuldet sein, dass das neue Instrument nur als Ultima Ratio zum Einsatz ­kommen kann, und dies auch nur dann, wenn der Rat einstimmig festgestellt hat, dass das entsprechende Drittland es systematisch und kontinuierlich versäumt hat, den Verkauf, die Lieferung, die Verbringung oder die Ausfuhr dieser Güter nach Russland zu unterbinden.

Allgemeines Umgehungsverbot

Nach den Russlandsanktionsverordnungen ist es allgemein verboten, sich wissentlich und vorsätzlich an Tätigkeiten zu beteiligen, mit denen die Umgehung der in den Verordnungen vorgesehenen Verbote und Maßnahmen bezweckt oder bewirkt wird. Eine Definition des Begriffs der „Umgehung“ findet sich allerdings weder in den EU-Sanktionsverordnungen noch im Außenwirtschaftsgesetz. Dabei ist die rechtliche Einordnung in der Praxis bisweilen schwierig und Unternehmen stehen oftmals vor der Frage, wo die Grenze zwischen sanktionsrechtlich zulässigem Verhalten und konkreter Umgehungsgefahr zu ziehen ist. Eine Interpretationshilfe liefert zwar der Europäische Gerichtshof in einem zu den Iransanktionen ergangenen Urteil. Danach versteht der EuGH unter einer Umgehung solche Aktivitäten, „die unter dem Deckmantel einer Form vorgenommen werden, mit der eine Erfüllung des [Verbotstatbestands] […] vermieden wird, ­jedoch unmittelbar oder mittelbar bezwecken oder bewirken, das mit dieser Bestimmung aufgestellte Verbot auszuhebeln“ (C–72/11). Aber auch im Lichte dieser Definition verbleibt es durchaus bei Auslegungsschwierigkeiten. Ob es sich um im Sinne des Umgehungstatbestands verbotene Aktivitäten handelt, wird daher von Unternehmen im Einzelfall zu prüfen beziehungsweise einzuschätzen sein.

Die Ahndung von Verstößen gegen das Umgehungsverbot ist Sache der Mitgliedstaaten. Jedenfalls für Deutschland findet sich im AWG keine explizite Nennung des Umgehungs­verbots in den entsprechenden Straf- oder Ordnungswidrigkeitsvorschriften. Das bedeutet jedoch nicht, dass das Umgehungsverbot auf die leichte Schulter genommen werden kann. Ein Strafbarkeitsrisiko dürfte bereits deshalb nicht auszuschließen sein, weil in der Regel auch mittelbare ­Verstöße von Verbotstatbeständen in den ­Sanktionsverordnungen erfasst sind.

Entwicklungen auf EU-Ebene

Dass die Bekämpfung von Sanktionsumgehungen auf EU-Ebene einen hohen Stellenwert hat, zeigt sich zum ­einen an dem seit Erlass des 8. Sanktionspakets im Oktober 2022 bestehenden Risiko von „Sekundärsanktionen“ durch eine Erweiterung der Listungskriterien in der VO (EU) Nr. 269/2014. Nunmehr können natürliche oder juristische Personen, Einrichtungen oder Organisationen, die Verstöße gegen die Umgehungsverbote in den Russlandsanktionen „erleichtern“ oder die Sanktionsbestimmungen „auf andere erhebliche Weise unterlaufen“ selbst in die Sanktionsliste aufgenommen werden. Eine solche Listung würde neben dem Einfrieren von Vermögenswerten ein umfassendes Verbot, der gelisteten Person direkt oder indirekt Gelder oder Vermögenswerte zur Verfügung zu stellen, nach sich ziehen.

Darüber hinaus hat der Rat der Europäischen Union im ­November 2022 den Verstoß gegen restriktive Maßnahmen in die Liste der sogenannten EU–Straftatbestände aufgenommen. Dem folgend hat die Europäische Kommission im Dezember 2022 auch bereits einen Vorschlag für eine Richtlinie zur Definition von Straftatbeständen und Sanktionen bei Verstoß gegen restriktive Maßnahmen der Union vorgelegt. Danach soll etwa die Verschleierung von Geldern oder wirtschaftlichen Ressourcen sanktionierter Personen durch den Transfer eben dieser Gelder beziehungsweise wirtschaftlicher Ressourcen an einen Dritten oder die Verschleierung der wahren Eigentumsverhältnisse durch Bereitstellung falscher oder unvollständiger Informationen als eine solche „Umgehung einer restriktiven Maßnahme der Union“ und mithin als Straftat gesehen werden. Wann die Richtlinie verabschiedet werden wird, ist derzeit schwer abzuschätzen, da bislang nur Erörterungen im Rat stattgefunden haben, das Europäische Parlament aber noch nicht mit dem Vorschlag befasst war. Nachdem Richtlinien der Europäischen Union jedoch stets durch die Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werden müssen und hierfür regelmäßig ein gewisser zeitlicher Spielraum bewilligt wird, dürfte sich hier erst mittelfristig etwas an der derzeitigen Rechtslage ändern.

Bedeutung für die Unternehmenspraxis

Für Unternehmen gilt vor diesem Hintergrund, dass Sanktionscompliance unerlässlich ist und bleibt. Welche Maßnahmen im Einzelnen erforderlich sind, ist indes nicht pauschal zu beantworten. Auch nach Auffassung der Europäischen Kommission gilt es, eine „angemessene“ Due Diligence durchzuführen, die die Besonderheiten des jeweiligen ­Geschäftsmodells und das damit verbundene Risiko berücksichtigt. Ein Sanktionslistenscreening sowie eine Geschäftspartnerprüfung bzw. Überprüfung des Endverwenders bei Ausfuhren dürfte bei vielen Unternehmen jedoch bereits jetzt zum Standardprogramm gehören.
Zu denken ist auch an vertragliche Absicherungen, insbesondere im Verkehr mit Ländern der Eurasischen Wirtschaftsunion (EAEU, bestehend aus der Russischen Föderation und der Republik Belarus, der Republik Armenien, der Republik Kasachstan sowie der Kirgisischen Republik), etwa dahin­gehend, dass der einführende Vertragspartner in einem dieser Drittländer verpflichtet wird, die betreffenden Waren weder nach Russland noch nach Belarus wieder auszuführen. Letzteres entspricht einer Empfehlung der Europäischen Kommission aus 2022. Diese hatte sich mit dem Umgehungsrisiko unter anderem der Ausfuhr in Drittländer befasst, aus denen Waren leicht nach Russland und Belarus umgeleitet werden können, und zum Zwecke der Risikominimierung empfohlen, entsprechende Bestimmungen in Einfuhr- und Ausfuhrverträge aufzunehmen. Auch hier gilt aber, dass es keine „one-size-fits-all“-Lösung gibt, sondern jedes Unternehmen für sich eine strategische Risikobewertung ­vornehmen muss.