Sicherheitsgewerbegesetz: Erwartungen nur teilweise erfüllt

Nach Jahren der politischen Diskussion hat das Bundes­innenministerium (BMI) am 31.07.2023 einen Referentenentwurf für ein – wie es nun heißt – Gesetz zur „Regelung des Sicherheitsgewerbes“ (Entwurf eines „Sicherheitsgewerbegesetzes“, kurz „SiGG-E“, siehe hier) veröffentlicht. Er umfasst samt Begründung immerhin 84 amtliche Seiten (bzw. nach Ergänzungen zum Erfüllungsaufwand sogar 104 Seiten). Bereits im ­Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD ­(Große Koalition) aus dem Jahr 2018 war vorgesehen, dass das private Sicherheitsgewerbe in einem eigenständigen ­Gesetz geregelt werden soll. Nach dem Regierungswechsel 2021 hat die neue Regierungskoalition aus SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP den Gedanken eines ­eigenständigen Gesetzes weiterverfolgt, wobei die Coronapandemie noch einmal zu einer veränderten Schwerpunktsetzung und zu erheblichen Verzögerungen geführt hat.

Wurde nun aber im Sommer 2023 mit der Vorlage des SiGG-E allen an eine gesetzliche Neuregelung ­geknüpften Erwartungen Genüge getan? Weit gefehlt. Kaum war der Entwurf veröffentlicht, hagelte es schon Kritik. Nicht nur der Bundesverband für die Sicherheitswirtschaft (BDSW), der ein Spezialgesetz für das Sicherheitsgewerbe bereits seit Jahren fordert und ein Eckpunktepapier verabschiedet hatte, sieht sich in seinen Erwartungen – zumindest teilweise – erheblich enttäuscht, sondern auch andere Vertreter von Fachkreisen. Allerdings werden zugleich verschiedene gute Ansätze in diesem Referentenentwurf ausgemacht.

Gewaltiges Wachstum der Sicherheitsbranche und Neuregelungsbestrebungen

Begründet wird die Vorlage des Referentenentwurfs ­damit, dass die bisherigen Regelungen in der Gewerbe­ordnung – insbesondere § 11b GewO (Bewacher­register) und der rudimentär noch auf das Jahr 1927 ­zurückgehende, zwischenzeitlich auf Mammutniveau angewachsene § 34a GewO (Bewachungsgewerbe) – der Komplexität des Themas nicht mehr gerecht werden. Gerade die ­Sicherheitsbranche habe in den vergangenen Jahrzehnten ein erhebliches Wachstum erfahren, so sei allein die Zahl der Unternehmen von rund 2.500 im Jahr 2000 auf aktuell über 8.000 angestiegen, und die Beschäftigtenzahl habe sich von etwa 140.000 auf über 250.000 Mitarbeiter ­und Mitarbeiterinnen erhöht.

Geäußerte Erwartungen aus Branchenfachkreisen für eine gesetzliche Neuregelung zielten darauf ab, dass ­damit vor allem den erweiterten Aufgaben der Sicherheitsbranche weit über eine Bewachung im engen ­Sinne ­hinaus Rechnung getragen werden soll, sei es im ­Bereich Kritische ­Infrastrukturen, sei es beim Schutz von Großveranstaltungen wie Konzerten, Fußball­spielen, Weihnachtsmärkten, beim Personenschutz, beim Schutz von Flüchtlings­unterkünften, Schwimmbädern, Flughäfen, Universitätsgebäuden, Kranken­häusern und Pflege­einrichtungen, des ÖPNV und vieles mehr. Und hier liegt nun auch gleich ein Hauptkritikpunkt am ­SiGG-E: Für solche neuen Herausforderungen ­finden sich im ­Referentenentwurf entgegen vieler Erwartungen ­immer noch keine umfassende Festlegung und ­keine hinläng­liche Koordinierung hinsichtlich der für die Spezialbereiche bestehenden Anforderungen und Regelungen. ­Insbesondere vermag es der SiGG-E nicht, alle ­Vorschriften für das Sicherheitsgewerbe in einem Gesetzes­werk zu vereinen.

Zudem wird etwa bemängelt, dass der SiGG-E für externe Dienstleister beim Schutz kritischer Infrastrukturen nicht vorgibt, hierfür nur Unternehmen und Beschäftigte des Sicherheitsgewerbes einzusetzen (auch in dem seitens des Bundesinnenministeriums nur wenige Tage zuvor am 25.07.2023 veröffentlichten Referentenentwurf eines eigenständigen KRITIS-Dachgesetzes finden sich keine entsprechenden Regelungen). Für eine ausschließliche Regelung der Bewachungstätigkeit im engeren Sinne selbst und vor allem für die damit verbundenen Auf­gabenzuweisungen wiederum bedarf es aber keines neuen Gesetzes, wie schon früher vorgebracht worden ist. Den SiGG-E auf eine solche Regelung zu reduzieren, griffe selbst bei allen verbleibenden Optimierungsmöglich­keiten zu kurz.

Ziele des SiGG-E

Mit dem SiGG-E soll gemäß der Vorstellung der Verfasser zum einen eine Verbesserung der Sicherheits­standards herbeigeführt und zum anderen die Position der ­Beschäftigten im Sicherheitsgewerbe gestärkt werden. Neu ist eine Erlaubnispflicht für Sicherheits­mitarbeiter. Die Verfahrenszeit der Erlaubnisverfahren für die ­Betriebe soll verkürzt werden. Von den ­Sanktionierungen bei Verstößen soll eine stärker ­abschreckende Wirkung ausgehen als in der Vergangenheit. Der Vollzug der ­Regelungen und der genauen Überwachung soll vereinfacht und der Informationsfluss zwischen den zuständigen Behörden und den Waffenbehörden verbessert ­werden. Beim Umgang mit Waffen ist der Sicherheits­aspekt stärker zu berücksichtigen. Die Zuverlässigkeit und die Fach­kunde der Auftragnehmer sollen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge stärker ­berücksichtigt ­werden.

Neue Terminologie

Vor allem fällt auf, dass der Gesetzentwurf an ­vielen Stellen gegenüber der Gewerbeordnung und der ­Bewachungsverordnung eine neue Terminologie verwendet. Hierbei muss man sich fragen, ob es Unterschiede zur früheren Terminologie gibt oder ob nur die ­Begriffe ausgetauscht worden sind. So wird anstelle des ­Begriffs „Bewachungsgewerbe“ im Referentenentwurf der Begriff „Sicherheitsgewerbe“ bzw. „Sicherheits­gewerbegesetz“ verwendet. Diese Bezeichnung soll dann auch in den ­Gesetzesnamen Eingang finden – ent­gegen dem vom Bundesinnen­ministerium ­unter ­Minister Seehofer ­früher ­verwendeten Begriff und seitens des BDSW geäußerten Vorschlag ­eines „Sicherheitsdienstleistungsgesetzes“ oder dem eines „Sicherheitswirtschafts­gesetzes“ (Forschungs­institut für Unternehmenssicherheit und Sicherheitswirtschaft, FORSI). Damit soll einerseits der Bezug zum Gewerbe­recht noch stärker betont und andererseits dem ­Umstand Rechnung ­getragen werden, dass nicht nur das Bewachungs­gewerbe im engeren Sinne geregelt werden soll, sondern auch die viel weiter reichende Sicherheitsbranche.

Ein Sicherheitsgewerbe betreibt nach § 2 Abs. 1 SiGG-E, wer gewerbsmäßig fremdes Eigentum oder fremden ­Besitz oder das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder die persönliche Freiheit Dritter bewacht. Bislang setzt eine Bewachung im Sinne der Gewerbeordnung voraus, dass Leben oder Eigentum fremder Personen bewacht werden, wobei diese Rechtsgüter schon bisher nicht abschließend verstanden worden sind.

Statt des antiquierten Begriffs „Wachpersonal“ findet nun der Begriff „Sicherheitsmitarbeiter“ im SiGG-E ­Verwendung. Bei diesen genügt es allerdings nach § 2 Abs. 2 SiGG-E, wenn sie die Bewachung der Rechtsgüter als Beschäftigte eines Gewerbes ausüben – die Rechts­güter müssen hierbei nicht „fremd“ sein. Damit sollen ­gemäß dem SiGG-E auch Mitarbeiter erfasst werden, die im ­Bereich der Inhousesicherheit tätig werden (zum Beispiel Türsteher, Kaufhausdetektive), und nicht nur ­Beschäftigte von Bewachungsbetrieben. Andererseits verbleibt die ­Abgrenzungsfrage, wann von einem Sicherheits­mitarbeiter auszugehen ist, wann dagegen nur von einem Ordner oder einer Auskunftsperson.

Auch wenn sich hier inhaltlich nicht allzu viel ändern soll, wird das „Bewachungsregister“ künftig „Sicherheitsgewerberegister“ heißen (vgl. §§ 23 ff. SiGG-E). Nach den jüngsten Reformen soll das Statistische Bundesamt im Geschäftsbereich des Bundesinnenministeriums Registerbehörde bleiben.

Der Begriff der „Bewachungstätigkeiten“ soll künftig nach dem SiGG-E gemäß der Gefahrgeneigtheit und Sicherheitsrelevanz in drei Kategorien eingeteilt werden (§ 2 Abs. 3). Neben der Auffangkategorie 1 besteht eine Kategorie 2, die einschlägig Bewachungstätigkeiten bei zugangsgeschützten Veranstaltungen ab 200 ­Personen in geschlossenen Räumen und ab 1.000 Personen im Freien umfasst. Bewachungstätigkeiten der Kategorie 3 ­umfassen spezifische Situationen wie Kontrollgänge im öffentlichen Verkehrsraum, den Schutz vor Ladendiebstahl, die Bewachung von gastgewerblichen ­Diskotheken und Prostitutions­stätten, von Aufnahme­einrichtungen nach dem Asylgesetz und im befriedeten Besitztum bei ­Objekten, von denen im Fall eines kriminellen Eingriffs eine besondere Gefahr für die Allgemeinheit ausgehen kann. Abgesehen davon, dass etwa die hier zuletzt ­genannte Unterkategorie doch sehr auslegungs­bedürftig ist und Abgrenzungsschwierigkeiten bestehen, stellt sich auch die Frage, ob eine Abgrenzung der Kategorie 2 ausschließlich anhand der genannten Personenzahlen den tatsächlichen Sicherheitsherausforderungen gerecht werden kann. Es macht keinen entscheidenden Unterschied, ob bei zugangsgeschützten Veranstaltungen 190 Personen oder 210 anwesend sind.

Gewaltmonopol

Von Asylverbänden und diversen zivilgesellschaftlichen Organisationen ist im Laufe des politischen Erörterungsprozesses die Befürchtung geäußert worden, dass mit ­einem neuen Gesetz das staatliche Gewaltmonopol ausgehöhlt werden soll, das Streikrecht und die Grund­rechte beschnitten werden. IIm Hinblick auf die Befugnisse bestimmt nun aber § 3 SiGG-E auf der Linie des bisherigen § 34a Abs. 5 GewO, dass Gewerbetreibende und Sicherheitsmitarbeiter bei ihren Tätigkeiten gegenüber Dritten nur die Rechte, die jedermann im Fall einer Notwehr, eines Notstands oder einer Selbsthilfe zustehen, die ihnen vom jeweiligen Auftraggeber oder Arbeitgeber vertraglich übertragenen Selbsthilferechte sowie die ihnen gegebenenfalls in Fällen gesetzlicher Übertragung zustehenden Befugnisse eigenverantwortlich ausüben dürfen. Sie müssen hierbei den Grundsatz der Erforderlichkeit beachten. Damit würden also hoheitliche Rechte und Eingriffs­befugnisse – von im SiGG-E nicht näher konkretisierten Fällen der Beleihung abgesehen – weiterhin nicht auf ­Private übertragen, etwa auch nicht für ­Fälle einer Personen­identitätsfeststellung gegen den Willen des Betroffenen. Private Sicherheitsdienste könnten sich weiterhin nur auf die Jedermannsrechte berufen beziehungsweise müssen gegebenenfalls das Eingreifen staatlicher Organe abwarten – bei Streifgängen manchmal ein Wettlauf mit der Zeit.

Erlaubnis, Zuverlässigkeitsüberprüfung und Fachkunde

Für eine erforderliche staatliche Erlaubnis benötigen ­Sicherheitsgewerbebetriebe nach § 4 SiGG-E Zuverlässigkeit, Fachkunde, geordnete Vermögensverhältnisse und den Nachweis einer Haftpflichtversicherung. Eine Erlaubnis für Sicherheitsmitarbeiter ist im SiGG-E durch § 5 neu eingeführt worden, da bislang nur ein präventives Beschäftigungsverbot besteht. Das heißt, Wach­personen dürfen Stand heute erst beschäftigt werden, wenn der ­erforderliche Sachkundenachweis der ­Industrie- und ­Handelskammern (IHK) vorliegt und sie von den ­Behörden positiv auf ihre Zuverlässigkeit getestet worden sind. Das Ergebnis wird dem Gewerbetreibenden mitgeteilt (vgl. § 34a Abs. 3 GewO), wobei streitig ist, ob dieser Mitteilung Verwaltungsaktqualität zukommt. Für eine Erlaubnis nach § 5 SiGG-E sollen künftig Zuverlässigkeit und Fachkunde nachzuweisen sein. Neu ist hierbei, dass die Sicherheitsmitarbeiter selbst Adressat für die Prüfungsentscheidung sein sollen. Eine direkte Mitteilung an die Betroffenen ist vor dem Hintergrund des Rechts auf ­informationelle Selbstbestimmung zu begrüßen. Die Sicherheits­mitarbeiter müssen hierbei noch nicht einmal wissen, bei welchem Arbeitgeber sie ihrer Tätigkeit nachkommen werden. Weitere Details zum Erlaubnis­verfahren enthält § 17 SiGG-E. Grundsätzlich ist der Antrag durch Datenfernübertragung zu stellen, wobei die Behörde allerdings das persönliche Erscheinen der antragstellenden Person anordnen kann. § 18 SiGG-E sieht verschiedene Gründe für eine Rücknahme oder einen Widerruf einer Erlaubnis vor. Die für die Erlaubnis zuständigen Behörden werden gemäß dem föderalistischen Prinzip der Verfassung durch die Länder bestimmt.

Bei der Zuverlässigkeitsüberprüfung (vgl. §§ 6 bis 9 SiGG-E) wird unterschieden zwischen Gründen einer ab­soluten Unzuverlässigkeit und einer Regelunzuverlässigkeit. ­Anknüpfungspunkte sind nun weniger ­bestimmte ­Delikte, sondern vor allem das Strafmaß. Zudem soll eine Person nach der Begründung des SiGG-E und nach der schon bisherigen Rechtsprechung unzuverlässig sein, wenn sie nach dem Gesamtbild ihres Verhaltens nicht die Gewähr bietet, ihre Tätigkeit ordnungsgemäß auszuüben.

In den §§ 10 und 11 SiGG-E sind Bestimmungen für ­einen Fachkundenachweis enthalten. Ein Sicherheitsgewerbetreibender hat den Nachweis der Fachkunde erbracht, wenn er selbst oder eine mit der Leitung des Betriebes oder einer Zweigniederlassung beauftragte Person eine Bescheinigung der IHK über die bestandene Sachkundeprüfung zu den für den Betrieb eines Sicherheits­gewerbes notwendigen rechtlichen und fachlichen Grundlagen vorlegt. Für juristische Personen gilt dies für die gesetzlichen Vertreter, wenn keine mit der Leitung des Betriebs oder einer Zweigniederlassung ­beauftragte Person einen Nachweis über eine bestandene Sachkunde­prüfung erbracht hat. Sicherheitsmitarbeiter benötigen für einen Fachkunde­nachweis bei Tätigkeiten der Kategorie 1 und 2 eine IHK-Bescheinigung über die Teilnahme an einer – wie es nun heißt – „Schulung“ (§ 34a Abs. 1a Satz 1 Nr. 2 GewO ging noch von einer IHK-Bescheinigung über eine „Unterrichtung“ aus), für die Kategorie 3 dagegen eine IHK-Bescheinigung über eine bestandene Sachkundeprüfung.

Nicht nur Nuancen diesbezüglich werden streitig diskutiert, sondern vor allem auch, ob dieses System völlig neu hätte ausgerichtet werden sollen, um ein möglichst hohes Qualitätsniveau der Tätigkeiten im Sicherheitsbereich zu gewährleisten. In der Vergangenheit – so die Begründung mit Blick auf den SiGG-E – sei der ­Begriff „Sachkunde“ häufig nur mit der Sachkundeprüfung ­assoziiert worden. ­Daher solle als neuer Oberbegriff für die Sachkunde­prüfung und die Schulung das Wort „Fach­kunde“ verwendet werden. Allerdings würde die Zuständigkeit für die Abnahme der Fachkundenachweise bei den IHKs verbleiben. Hier wurde im Vorfeld von Vertretern der Branche mit guten Gründen wiederholt schon eine Öffnung dieses ­Monopols gefordert, etwa durch die ­Zulassung ­zertifizierter Sicherheitsfachschulen. Diese Idee greift der SiGG-E aber nicht auf. Auch eine Meisterpflicht – die von manchen gefordert, von anderen aber nachdrücklich abgelehnt wurde – ist in den SiGG-E nicht aufgenommen worden.

Weitere Kernregelungen

Die §§ 12 bis 16 SiGG-E regeln Verpflichtungen bei der Ausübung des Gewerbes. Bis zum Vorliegen der behörd­lichen Erlaubnis und der Anmeldung im Sicherheits­gewerberegister sowie bis zum Erhalt der behördlichen Mit­teilung über das Ergebnis der Überprüfung der ­Fachkunde und der Zuverlässigkeit besteht weiterhin ein ­präventives Beschäftigungsverbot (vgl. § 12 SiGG-E).

In § 13 geht es um eine Ausweis- und Kennzeichnungspflicht, wobei sich der Mitarbeiterausweis von amtlichen Ausweisen zu unterscheiden hat. Auf gesetzlicher Ebene geregelt werden soll auch das Tragen einer Dienstkleidung (vgl. § 14).

Eine Zuweisung von Waffen und selbst von Reizstoffsprühgeräten sowie Schreckschusspistolen an Sicherheitsmitarbeiter soll nur mit Zustimmung des jeweiligen Auftraggebers erfolgen dürfen (vgl. § 15 Abs. 1 ­SiGG-E). Die Zuweisung von Waffen ohne Zustimmung des Auftrag­gebers wird in § 20 Abs. 1 Nr. 6 des Entwurfs als Ordnungswidrigkeit neu erfasst. Problematisch ist die Regelung vor dem Hintergrund, dass Sicherheitsunternehmen die Sicherheitslage und Gefährdungen häufig besser einschätzen können als die Auftraggeber. Dennoch hätten diese das letzte Wort. § 16 SiGG-E enthält Vorgaben für eine Dienstanweisung, mit der der Sicherheitsgewerbe­treibende den Wachdienst näher zu regeln hat.

Bei den Ordnungswidrigkeiten (vgl. § 20 SiGG-E) soll mit den einzelnen Bußgeldrahmen erreicht werden, dass die Geldbuße den wirtschaftlichen Vorteil des Täters übersteigt. Er reicht daher je nach Tatbestand von 1.000 bis zu 50.000 Euro. Bei Beharrlichkeit ist sogar in bestimmten Fällen ein Straftatbestand vorgesehen (vgl. § 21 SiGG-E).

Bei der Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge (vgl. § 22 SiGG-E) für erlaubnispflichtige Tätigkeiten im ­Sinne des SiGG-E sind auch dessen Vorgaben zu beachten. ­Darin ist zumindest ein Ansatz zu sehen, die Vergabe solcher Aufträge an die jeweils günstigsten Anbieter zu ­Lasten der Qualität und Sicherheit einzudämmen. Eine noch ausdrücklichere Normierung wäre hier wünschenswert ­gewesen. Bei gravierenderen Verstößen – wie gesetzlich näher ausgestaltet – sollen die entsprechenden Bewerber jedenfalls von der Teilnahme an einem Wettbewerb um einen Dienstleistungsauftrag bis zu einer Dauer von drei Jahren ausgeschlossen werden.

Ausführliche Regelungen zu Daten des Sicherheitsgewerbe­registers enthalten die §§ 26 ff. SiGG-E. Die Registerbehörde vergibt Identifikationsnummern für die im ­Sicherheitsgewerberegister gespeicherten Personen und Gewerbebetriebe („SiGG-Nummer“), die dem jeweiligen Datensatz zugeordnet werden (vgl. § 26 Abs. 2 SiGG-E).

Fazit

Das Fazit hinsichtlich des SiGG-E ist gemischt. Zwar sind verschiedene Neuakzentuierungen im SiGG-E zu begrüßen, wie etwa eine modernere und weiter ausgreifende Terminologie und vor allem die Erteilung der ­Erlaubnis unmittelbar den Sicherheitsmitarbeitern gegenüber ohne Anknüpfung an einen bestimmten Arbeitgeber. ­Dennoch bleibt der SiGG-E hinter den Erwartungen ­vieler Branchen­akteure zurück, zum Beispiel aufgrund ­mancher ­unpräziser Abgrenzungsfragen, hinsichtlich einer ­erhofften umfassenden Festlegung und stärkeren Koordinierung der ­Anforderungen für viele Spezialbereiche ­sowie mit Blick auf das fortbestehende Monopol für die IHKs im Bereich der Schulungen. Teilweise wird der Mehrwert ­eines ­solchen Gesetzes auf der Basis des jetzt vorliegenden SiGG-E generell verneint, was ­jedoch bei aller berech­tigten Kritik am SiGG-E über das Ziel ­hinausschießt. Mit Interesse wird zu verfolgen sein, ­welche Änderungen auf dem Weg zu ­einem Regierungsentwurf außerdem erfolgen ­werden. Die ­Diskussion hat erneut begonnen.