Öffentlich-rechtliche Unternehmen in der Krise

Hohe Energiepreise, eine schwache Konjunktur und branchenwirtschaftliche Probleme: Zahlreiche ­Firmen stehen unter Druck. Das betrifft nicht nur Privat­unternehmen, sondern auch viele kommunale Betriebe wie etwa Stadtwerke oder Krankenhäuser. Öffentliche Unternehmen in der Krise sollten sich den Herausforderungen stellen und Lösungswege erarbeiten im Kontext der insolvenzrechtlichen Rahmenbedingungen und Sanierungsinstrumente.

Öffentlich-rechtliche Eigenbetriebe und Kommunal­unternehmen sind nach dem Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu führen. Dies gilt auch für die Steuerung und Überwachung von öffentlich-rechtlichen Beteiligungen an Unternehmen in Privatrechtsform. Im Gegensatz zu rein privatrechtlichen Unternehmen steht in diesen Betrieben also nicht das Gewinnstreben im Vordergrund, sondern die Erfüllung von Sachzielen und die Daseinsvorsorge. Gerade damit sind öffentliche Unternehmen in Privatrechtsform im derzeitigen wirtschaft­lichen Umfeld nicht vor wirtschaftlichen Problemstellungen geschützt. Restrukturierungen sind für diese Betriebe und die begleitenden Sanierungsexperten mit Besonderheiten verbunden. Und die Geschäftsführer müssen die mitunter nicht unerheblichen zivilrechtlichen und ordnungs- oder sogar strafrechtlichen Haftungsrisiken ­beachten.

Unternehmen oft privatrechtlich organisiert

Öffentliche Unternehmen sind Betriebe, die mehrheitlich vom Staat kontrolliert werden. Dies bedeutet beispiels­weise, dass die öffentliche Hand über 50% des Kapitals hält. Je nachdem, welche öffentliche Einheit (Bund, Land oder Kommune) beteiligt ist, spricht man von Bundes­unternehmen, Landesunternehmen oder kommunalen Unternehmen. Diese Unternehmen sind dem Gemeinwohl verpflichtet. Um sicherzustellen, dass sie tatsächlich gemeinwohlorientiert handeln, gibt es eine Beteiligungssteuerung durch den Staat. Öffentliche Unternehmen können sowohl eine privatrechtliche als auch eine öffentlich-rechtliche Rechtsform haben. Die überwiegende Zahl öffentlicher Unternehmen ist privatrechtlich organisiert, vor allem in der Rechtsform einer Kapitalgesellschaft (beispielsweise GmbH oder AG).

Darüber hinaus gibt es Besonderheiten. Wenn etwa die privatwirtschaftliche Form vorgeschrieben ist, wie bei Telekommunikationsunternehmen nach dem Grund­gesetz, darf die öffentliche Hand nur beteiligt sein, wenn der Betrieb (dennoch) strikt der Gewinnerzielung verpflichtet ist und bleibt. Eine Verletzung dieser Vorgabe kann erhebliche Konsequenzen nach sich ziehen. So ist es der öffentlichen Hand (verfassungsrechtlich) untersagt, Telekommunikations- bzw. auch Postdienste in nicht privat­wirtschaftlicher Form zu erbringen, also ohne Grundlage einer am Gewinnprinzip orientierten Betätigung, was dann nicht (mehr) der Fall wäre, würde der Betrieb (dauerhaft) Verlust erwirtschaften.

Zivilrechtliche Haftung durch Betrieb verlustträchtiger Unternehmen/Beteiligungen

Doch welche Pflichten ergeben sich für öffentliche Unternehmen und deren organschaftliche Vertreter? Wirtschaftlich tätige öffentliche Unternehmen, die privatrechtlich als Kapital- oder Personengesellschaften organisiert sind, unterliegen der Insolvenzfähigkeit gemäß der deutschen Insolvenzordnung (InsO). Dies bedeutet, dass sie bei Zahlungsunfähigkeit oder Überschuldung zwingend insolvenzantragspflichtig sind. Und den Verantwort­lichen, die zu spät einen Insolvenzantrag stellen, drohen vor allem zivilrechtliche, aber auch strafrechtliche Haftungsrisiken. Zudem besteht das Risiko der Betriebs­einstellung in einem Insolvenzverfahren, wenn keine Nachfolgelösung erzielt wird. Hier unterscheiden sich rein privatwirtschaftliche Betriebe nicht von öffentlichen ­Unternehmen. Doch wie können öffentliche Unternehmen und Beteiligungen saniert werden?
Die Sanierung von Krisenunternehmen erfordert immer gezielte Maßnahmen, um den Betrieb auch langfristig zu erhalten. Dazu gehören finanzielle Restrukturierungen und operative Verbesserungen. Das Insolvenzverfahren in Eigenverwaltung bietet die Möglichkeit zur Sanierung ­eines Unternehmens. Im Gegensatz zum Regelinsolvenzverfahren liegt die unternehmerische Verantwortung weiter bei der Geschäftsführung, die die Sanierung, begleitet von insolvenzrechtlich versierten Beratern, umsetzt. Dem Unternehmen wird vom Gericht ein Sachwalter zur Seite gestellt, der die Sanierung überwacht. Im sogenannten Schutzschirmverfahren (als besondere Form der Eigenverwaltung) kann das antragstellende Unternehmen dem Insolvenzgericht einen (grundsätzlich) bindenden Vorschlag für die Person des vorläufigen Sachwalters unterbreiten. Der Weg unter den Schutzschirm ist allerdings nur eröffnet, wenn das Unternehmen bei Antragstellung nicht bereits zahlungsunfähig ist.

Die Erfahrung der vergangenen Jahre zeigt: Die Eigenverwaltung wird als Sanierungsinstrument im Vergleich zu einem Regelinsolvenzverfahren deutlich positiver wahrgenommen. Dem Regelinsolvenzverfahren haftet immer das Stigma der Zerschlagung an, obwohl Sanierungen ­genauso in dieser Verfahrensart möglich und für einen Insolvenzverwalter sogar üblich sind.

Für Geschäftsführer von öffentlich-rechtlichen Eigen­betrieben und Kommunalunternehmen kann die Eigenverwaltung eine Chance bieten. Der Erfolg einer Sanierung hängt dabei meistens von einer frühzeitigen professionellen Unterstützung ab. Denn die Anforderungen an das Verfahren sind hoch. So muss die Geschäftsführung eine belastbare Unternehmensplanung vorbereiten und ein Sanierungskonzept mit konkreten Maßnahmen ­erstellen. Neben einer fundierten Finanz- und Liquiditätsplanung sind verfahrens- und insolvenzspezifische Besonderheiten zu berücksichtigen. Dies ist nur möglich mit einer frühzeitigen und intensiven Vorbereitung.

Strafrechtliche Haftung und Amtshaftung durch andauernde Finanzierung verlust­trächtiger Unternehmen/­Beteiligungen

Kommunale Betriebe, die rote Zahlen schreiben, stehen nicht nur vor wirtschaftlichen Herausforderungen, sondern auch vor erheblichen und persönlichen Haftungs­risiken für die organschaftlichen Vertreter. Denn der ­Betrieb von privatrechtlich organisierten, öffentlich-rechtlichen Unternehmen, die dauerhaft Verluste erwirtschaften, kann gegen das Privatwirtschaftlichkeitsgebot und die damit verbundene Gewinnorientierung ver­stoßen. Hierdurch bestehen für öffentliche Unternehmen bzw. deren Entscheidungsträger neben dem insolvenzrechtlichen Haftungspotential weitere Risiken. Dazu ­gehören:

• kommunalhaushaltsrechtliche Risiken,
• beihilferechtliche Risiken und
• strafrechtliche Risiken (beispielsweise Untreue).

Mit Vorliegen einer negativen Fortführungsprognose könnte sich für die öffentliche Hand als Gesellschafter die Pflicht ergeben, eine weitere Finanzierung abzulehnen, wenn die Fortführung ausschließlich durch Zuwendungen der öffentlichen Hand möglich ist, die einem Private-Investor-Test (PIT) nicht standhalten würde. Der Betrieb wäre somit zwingend einzustellen oder die Beteiligung abzuwickeln.

Die Lösung für diese Problemfelder bietet die Fortbestehensprognose. Wer darauf verzichtet, dem drohen strafrechtliche Haftungsrisiken bzw. die Amtshaftung durch die andauernde Finanzierung verlustträchtiger Unternehmen. Die Prüfung dieser Prognose kann Klarheit zur ­Frage verschaffen, ob ein Insolvenzantrag gestellt werden muss. Trotz drohender Zahlungsunfähigkeit kann dennoch eine positive Fortbestehensprognose bestehen.

Im Rahmen eines sogenannten IDW-S11-Gutachtens kann die Prüfung

• auf Insolvenzreife eines Unternehmens wegen Zahlungsunfähigkeit (Insolvenzantragspflicht), Überschuldung (Insolvenzantragspflicht) oder drohender Zahlungsunfähigkeit (Insolvenzantragsrecht) und
• die Erstellung einer Fortbestehensprognose erfolgen.

Das Institut der Wirtschaftsprüfer (IDW) hat mit dem IDW-Standard S11 unter Berücksichtigung der höchstrichterlichen Rechtsprechung Anforderungen an die ­Beurteilung der Insolvenzreife eines Unternehmens aufgestellt. In der aktuellen Fassung bezieht der Standard vor allem die neue BGH-Rechtsprechung zur Zahlungs­einstellung ein.

Ein IDW-S11-Gutachten stellt mithin eine anerkannte Leitlinie im Sinne einer Best Practice dar und ist das ­geeignete Mittel auch für öffentliche Unternehmen bzw. deren Entscheidungsträger, um Handlungsoptionen aufzuzeigen bzw. Handlungsbedarf zu ermitteln.

Fazit: Zahlreiche Sanierungsmöglichkeiten

Öffentliche Unternehmen unterliegen besonderen Regelungen, trotzdem oder vielleicht auch deswegen können sie sich den derzeitigen wirtschaftlichen Herausforderungen nicht entziehen. Auch diese Betriebe bzw. deren Verantwortliche müssen die finanziellen Kennzahlen im Blick behalten. Außerdem bestehen für die Entscheidungs­träger – wie in privatwirtschaftlichen Unternehmen – erhebliche Haftungsrisiken.

Es ist daher insbesondere bei öffentlichen Unternehmen sinnvoll, frühzeitig möglichst jede Sanierungsmöglichkeit zu erhalten. Die Eigenverwaltung bietet eine gute Möglichkeit, das Unternehmen durch den Sanierungsprozess zu leiten und nachhaltig aufzustellen. Wichtig ist es, ­Experten mit dem nötigen juristischen und betriebswirtschaftlichen Know-how und einer insolvenzrechtlichen Expertise einzubeziehen, um eine erfolgreiche Sanierung zu ermöglichen und die Einhaltung der Sachziele zu ­gewährleisten.