Im Blickpunkt: Neue Trenn- und Schattenbankregelungen der EU
Von Peter Scherer
Am 29.01.2014 hat die EU-Kommission den Vorschlag für eine Verordnung zur Schaffung einer Bankenstrukturreform (besser bekannt als Trennbanken-Verordnung) angenommen und ist somit einen weiteren Schritt zur Vereinheitlichung des europäischen Bankenaufsichtsrechts gegangen. Der Kern des Entwurfs ist das Verbot des angeblich riskanten Eigenhandels für bestimmte Banken, die auch Einlagengeschäft betreiben. Zur Gewährleistung der angestrebten Trennung des sogenannten Investmentbankings vom traditionellen Bankgeschäft sollen die Aufsichtsbehörden mit neuen Befugnissen ausgestattet werden. Eine Umgehung der neuen Regeln durch ein Ausweichen betroffener Banken in den weniger oder gar nicht regulierten Schattenbankensektor soll durch begleitende Maßnahmen zur Erhöhung der Transparenz bei bestimmten Transaktionen ausgeschlossen werden.
Was soll erreicht werden?
Bereits im Herbst 2012 hatte der Bericht einer „Hochrangigen Expertengruppe für Strukturreform im EU-Bankensektor“, der sogenannte Liikanen-Bericht, die Trennung des Eigenhandels vom Einlagengeschäft der Banken angeregt; beide Bereiche sollten besser von rechtlich selbständigen Einheiten bearbeitet und somit eine Quersubventionierung des Investmentbankings durch traditionelles Bankgeschäft verhindert werden. In den Vereinigten Staaten wurde kürzlich der Eigenhandel von Banken durch die sogenannte Volcker Rule verboten. Die Staats- und Regierungschefs der G20 haben im September 2013 den Financial Stability Board (FSB) aufgefordert, Maßnahmen zur Harmonisierung der Trennbankenregeln zu ergreifen.
Einige EU-Mitgliedstaaten (Belgien, Deutschland, Frankreich und Großbritannien) hatten sich der gleichen Problematik schon durch den Erlass nationaler Gesetze angenommen. Insbesondere Deutschland preschte vor, weil es glaubte, so die Entwicklung in Europa am besten beeinflussen zu können: Am 02.01.2014 trat das Gesetz zur Abschirmung von Risiken und zur Planung der Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Finanzgruppen, das sogenannte Trennbankengesetz, in Kraft. Neben (i) Vorschriften zur vereinfachten Sanierung und Abwicklung von Banken und Finanzgruppen durch rechtzeitige Pläne zu diesem Zweck, den sogenannten Living Wills oder Banken-Testamenten [Einzelheiten dazu enthält auch der Entwurf der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) für Mindestanforderungen an die Ausgestaltung von Sanierungsplänen (MaSan)], und (ii) Strafbarkeitsregeln für die Geschäftsleiter von Banken und Versicherungen enthält das Trennbankengesetz vor allem (iii) Regeln zur Abschirmung des Kundengeschäfts vor Risiken aus angeblich spekulativen Geschäften. Zu letzteren zählt das Gesetz echte Eigenhandelsgeschäfte, also Käufe und Verkäufe von Finanzierungsinstrumenten auf eigene Rechnung der Bank, aber auch Kredit- und Garantiegeschäfte mit Hedgefonds oder alternativen Investmentfonds (AIFs), die mit signifikanten Leverage-Effekten arbeiten. Solche Geschäfte dürfen Einlagenkreditinstitute bei Überschreiten bestimmter Schwellenwerte nicht mehr unter ihrem Dach betreiben; vielmehr müssen sie sie in eine lizenzierte und beaufsichtigte, rechtlich, wirtschaftlich und organisatorisch selbständige Gesellschaft ausgliedern. Erlaubt bleiben Einlagenkreditinstituten aber weiterhin Kundengeschäfte einschließlich Eigenhandel für Kunden sowie Marketmaking, also das Stellen von Geld- und Briefkursen für bestimmte Wertpapiere zur Sicherstellung der Marktliquidität.
Durch den Verordnungsentwurf der EU-Kommission zur europaweiten Einführung eines Trennbankensystems soll nunmehr eine Vereinheitlichung innerhalb der EU erfolgen. In der Begründung des Vorschlags wird ausgeführt, dass der Eigenhandel der Banken eine der wesentlichen Ursachen der Finanzkrise gewesen sei und es deshalb aufsichtsrechtlicher Maßnahmen bedürfe. Durch eine Vermeidung von Bankkrisen und Insolvenzen durch spekulativen Eigenhandel solle der Steuerzahler geschützt werden.
Wer wird erfasst werden?
Der Anwendungsbereich des Verordnungsentwurfs beschränkt sich auf besonders große Banken (too-big-to-fail), deren Rettung aufgrund ihres signifikanten Handelsgeschäfts zu teuer wäre (too-big-to-save), sowie auf Banken, deren Struktur zu komplex ist, um sie im Falle einer Insolvenz ordnungsgemäß abwickeln zu können (too-complex-to-resolve). Erfasst werden hiervon gemäß Art. 3 des Entwurfs sogenannte global systemrelevante Banken sowie solche Banken, deren Gesamtvermögen in drei aufeinanderfolgenden Jahren 30 Milliarden Euro übersteigt, während ihre Gesamthandelsaktiva und Verbindlichkeiten mehr als 70 Milliarden Euro oder 10% ihres Gesamtvermögens betragen. Hierunter fallen wohl lediglich die 29 größten Kreditinstitute der EU, wobei eine Liste der betroffenen Institute erst ab dem 01.07.2016 jährlich veröffentlicht werden soll.
Inhalt des Vorschlags zur Trennbanken-Verordnung
Dem Reformvorschlag zufolge soll diesen Banken ab dem 01.01.2017 der Handel mit Finanzinstrumenten und Waren für eigene Rechnung mit dem ausschließlichen Zweck der Gewinnerzielung untersagt werden. Zur Vermeidung einer Umgehung dieses Verbots wird es solchen Banken gemäß Art. 6 (1) (b) des Verordnungsentwurfs ebenfalls untersagt, in Hedgefonds oder Wertpapiere und in Derivate, die einen Bezug zu diesen aufweisen, zu investieren oder Anteile an solchen zu halten. Aufgrund der enormen Bedeutung von hebelfinanzierten Fonds und geschlossenen Fonds (wie etwa Private-Equity- und Venture-Capital-Fonds) für die Finanzierung der Realwirtschaft werden diese Fondsarten nicht erfasst.
Die Aufsichtsbehörden haben in bestimmten Fällen die Befugnis oder gar die Verpflichtung, eine Übertragung anderer hochsensibler Tätigkeiten, wie etwa Marketmaking oder bestimmte Teile des Handels mit Derivaten und Verbriefungen, auf rechtlich und wirtschaftlich selbständige Handelsunternehmen zu verlangen. Ziel der Trennung ist die Vermeidung der Umgehung des Verbots durch versteckte Eigenhandelsgeschäfte. Ferner sollen Gefahren, die von erlaubten Handelsaktivitäten mit einem zu hohen Gewicht oder einer zu hohen Fremdfinanzierung ausgehen, gemindert werden. Aber Banken können die Pflicht zur Abtrennung vermeiden, wenn sie den Aufsichtsbehörden glaubhaft machen, dass die mit den Geschäften verbundenen Risiken auf anderem Wege minimiert werden können und sie somit keine Gefahr für die Stabilität der Bank darstellen. Dazu schauen die Aufsichtsbehörden auf diverse „Aufsichtsindikatoren“, wie z.B. den Umfang des Geschäfts, den Grad an Fremdfinanzierung, die Komplexität, die erwartete Profitabilität sowie die damit verbundenen Marktrisiken. Zur Sicherstellung einer korrekten Anwendung durch kohärente Messungen der Aufsichtsindikatoren wird die Europäische Aufsichtsbehörde (EBA) mit der Entwicklung verbindlicher technischer Standards beauftragt. Gemäß Art. 13 des Entwurfs dürfen keine rechtlichen, wirtschaftlichen und operativen Verbindungen zwischen dem ausgegliederten Handelsunternehmen und der verbleibenden Bankgruppe bestehen. Die betroffenen Banken werden nach Art. 18 des Verordnungsentwurfs angehalten, einen Abspaltungsplan (Separation Plan) aufzustellen, der von der jeweiligen Aufsichtsbehörde genehmigt werden muss. Im Fall von Zuwiderhandlungen sieht der Entwurf Verwaltungsmaßnahmen und Sanktionen gegenüber der Bankgruppe und den verantwortlichen Personen vor.
Was soll sonst noch geregelt werden?
Ergänzend zu dem Entwurf einer Trennbankenverordnung hat die EU-Kommission am 29.01.2014 den Vorschlag für eine Verordnung über die Transparenz von Wertpapiergeschäften außerhalb des regulierten Bankensektors angenommen, ein weiterer Schritt zur Eindämmung des sogenannten Schattenbankensystems.
Nachdem die Finanzmarktkrise im grosso modo unregulierten US-Subprime-Market entstanden war, waren sich bereits 2008 internationale und nationale Gesetzgeber und Aufseher schnell einig geworden, dass es künftig keine unregulierten Bereiche im Finanzsektor geben dürfe. Zudem lassen die Unzahl der immer größere Kosten verursachenden europäischen und nationalen Regulierungen immer mehr traditionell von Banken getätigtes Geschäft in diesen Schattenbankensektor abwandern. So wurden die durch das Schattenbankensystem verursachten Risiken für das Finanzsystem zum Gegenstand des „Grünbuchs Schattenbankenwesen“ der Europäischen Kommission sowie einer Mitteilung der Kommission an Rat und Parlament vom 04.09.2013. Darin wird vorgeschlagen, Schattenbanken mit einer bankähnlichen ökonomischen Bedeutung auch ähnlichen aufsichtsrechtlichen Anforderungen und Maßnahmen zu unterwerfen wie die lizenzpflichtigen Institute.
Der neue Verordnungsentwurf versucht durch ein Mehr an Transparenz im Bereich der Wertpapierfinanzierungsgeschäfte den Aufsichtsbehörden bessere Überwachungsmöglichkeiten an die Hand zu geben. Eine Meldepflicht zur Erfassung aller Wertpapierfinanzierungsgeschäfte bei einer zentralen Datenbank soll den Aufsichtsbehörden ermöglichen, die Verflechtungen zwischen Banken und unregulierten Marktteilnehmern besser erfassen zu können. Ferner beinhaltet der Entwurf die Pflicht zu einer detaillierten Finanzberichterstattung, die die Transparenz der Verkehrsgepflogenheiten von Investmentfonds bei deren Wertpapiertransaktionen fördern soll. Mehr Licht ins Schattenbankensystem soll auch die Festlegung von Mindeststandards im Falle einer Weiterverpfändung von Finanzinstrumenten (Rehypothecation) bringen.
Was ist davon zu halten?
Obwohl die geplanten europäischen Regelungen sich im Ergebnis größtenteils mit denen des deutschen Trennbankengesetzes decken, bleiben sie insbesondere im Hinblick auf die Abspaltung von angeblich hochriskanten Geschäften mit Hedgefonds hinter dem deutschen Gesetz zurück. Das deutsche Trennbankengesetz verbietet Kredit- und Garantiegeschäfte mit Hedgefonds und sonstigen Unternehmen mit hohem Fremdkapitaleinsatz für bestimmte Einlagenkreditinstitute gänzlich. Ein neuer europäischer Entwurf setzt stattdessen auf Transparenz und fordert eine transaktionsbezogene Offenlegung von Wertpapierfinanzierungen mit Nichtbanken. Strenger ist der europäische Entwurf im Hinblick auf Beteiligungen an Hedgefonds: Brüssel will diese grundsätzlich verbieten (wenn die Aufsichtsbehörde nicht im Einzelfall ihre Erlaubnis erteilt), wohingegen sich der deutsche Gesetzgeber gegen ein solches Verbot entschieden hat.
Weder das deutsche Trennbankengesetz noch der entsprechende europäische Verordnungsentwurf sind in Wahrheit das Ergebnis von „Lehren“ aus der Finanzmarktkrise. Denn in dieser haben sich Universalbanken (also solche, die, wie die allermeisten deutschen Banken, Investmentbanking wie traditionelles Bankgeschäft in einem Hause betreiben) anerkanntermaßen keinesfalls schlechter geschlagen als Institute in Trennbankensystemen. Es ist gerade der in Trennbankensystemen verpönte Effekt von Quersubventionierungen, der Universalbanken besser stabilisiert und zu ihrem Überleben beisteuert. Zu Recht kam daher der Hinweis von Michael Kemmer, dem Hauptgeschäftsführer des Bundesverbandes deutscher Banken: „Die deutsche Wirtschaft braucht und will Universalbanken“. Darüber sollten Berlin und Brüssel noch einmal nachdenken.