Ausgangslage
Die Gemeinden und Gemeindeverbände in Deutschland wiesen in 2024 mit –24,8 Milliarden Euro das höchste Defizit seit 1990 aus. Während das Defizit in den Extrahaushalten lediglich um rund 0,2 Milliarden Euro zunahm, stammt die Verschlechterung im Vergleich zum Vorjahr direkt aus den Kernhaushalten. Maßgebliche Ursachen liegen im Anstieg der Sozialleistungen, Personalausgaben und Sachaufwendungen bei zeitgleich verhältnismäßig geringem Anstieg der Steuereinnahmen. In 2025 war zuletzt eine Trendfortsetzung zu erkennen.
Auf der Seite der öffentlichen Unternehmen zeichnet sich vielfach ein ähnliches Bild ab. Während der Kostendruck durch steigende Personal- und Sachkosten weiter zunimmt, regulatorische Herausforderungen und hohe Investitionsbedarfe die Geschäftsmodelle und Finanzierungsstrukturen zusätzlich belasten, gibt es endogene Faktoren, wie ineffiziente Prozesse, fehlende Transparenz im Finanzwesen oder Stakeholderkrisen, die die wirtschaftliche Tragfähigkeit beeinträchtigen. Im Ergebnis erwirtschaften zahlreiche öffentliche Unternehmen wie Stadtwerke, Bäderbetriebe oder Krankenhäuser erhebliche Verluste und belasten dadurch die Haushalte zusätzlich. Sondervermögen und Transformationsfonds als reine Symptombehandlung bieten jedoch keine dauerhafte Lösung für die strukturellen Probleme und Verlustursachen. Die Finanzierungsbedarfe können durch die klammen Kommunen nicht dauerhaft gedeckt werden, wobei Kommunen zugleich ihre Pflichten der Daseinsvorsorge erfüllen müssen.
Der vorliegende Beitrag soll skizzieren, wie durch einen strukturierten Prozess Haushaltskonsolidierungen und Restrukturierungen öffentlicher Unternehmen im Einklang ablaufen und dazu beitragen können, eine Unterfinanzierung auf beiden Ebenen zu verringern oder abzuwenden, und welche typischen Spannungsfelder es dabei gibt.
Konsolidierung kommunaler Haushalte
Eine Haushaltskonsolidierung ist als strategischer Prozess zur Herstellung der langfristigen finanziellen Stabilität einer Kommune zu verstehen. Kommunen sind angehalten, in bürgerschaftlicher Selbstverwaltung das gemeinsame Wohl ihrer Einwohner zu fördern und die ihnen von Land und Bund zugewiesenen Aufgaben auszuführen – Pflichtaufgaben (vgl. § 1 Abs. 2 Gemeindeordnung Baden-Württemberg – GemO BW).
Die Haushaltskonsolidierung verfolgt das Ziel, die strukturelle Schieflage des Haushalts zu analysieren und gezielte Maßnahmen zu entwickeln, die sowohl die Aufwandsseite optimieren als auch die Ertragsseite stärken.
Diese Potentiale unterliegen dabei verschiedenen Rahmenbedingungen:
- stetige Aufrechterhaltung der Leistungsfähigkeit gemäß § 77 GemO BW,
- Nachhaltigkeit und Langfristigkeit (keine Einmaleffekte) und
- intergenerative Gerechtigkeit
Letztlich ist die Gemeinde angehalten, den laufenden Verwaltungsbetrieb und eine nachhaltige Investitionsplanung über einen ausgeglichenen Haushalt zu finanzieren, dessen Kosten nicht auf zukünftigen Generationen lasten. Eine Kreditfinanzierung ist dann zulässig, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder wirtschaftlich unzweckmäßig ist (vgl. § 78 Abs. 3 GemO BW).
Klassische Konsolidierungsmaßnahmen auf der Aufwandsseite sind vor allem das „Rasenmäher-Prinzip“ – vereinfacht ausgedrückt: das Kürzen von laufenden Verwaltungsbudgets, ein interkommunaler Vergleich (Benchmarking) in möglichen Bereichen (beispielsweise bei der Ausstattung einzelner öffentlicher Einrichtungen) sowie eine klassische Aufgabenkritik, das heißt die Frage des Vorrangs der Pflichtaufgabe vor der freiwilligen Aufgabe. Hierbei geht es nicht primär um das „Aufgeben“ freiwilliger Aufgaben, sondern um die Prüfung des (Qualitäts-)Standards und Umfangs der Ausführung.
Die Haushaltskonsolidierung erfolgt auf Ebene des Ergebnishaushalts (laufende Verwaltungstätigkeit). Die Maßnahmen können dabei in verschiedene Kategorien unterteilt werden:
- Reduzierung der Budgets/Rasenmäher-Prinzip (Reduzierung von Sachmitteln, in vertretbarem Umfang der Fortbildungsmittel uvm.)
- Optimierung/Reduzierung der Personalaufwendungen
- Aufgabenkritik:
- Teil 1: Reduktion und Wegfall von Aufgaben und Leistungen, Digitalisierung von Dienstleistungen;
- Teil 2: Reduzierung von Öffnungszeiten, Zusammenlegung bzw. Anpassung des Leistungsumfangs von Einrichtungen
- Teil 1: Reduktion und Wegfall von Aufgaben und Leistungen, Digitalisierung von Dienstleistungen;
- Schließung von öffentlichen Einrichtungen
- Veräußerung von Grund und Boden
- Steigerung der Ertragskraft
Kommunale Beteiligungen nehmen im Rahmen der Haushaltskonsolidierung eine zentrale Rolle ein, letztlich können Gemeinden wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Unternehmen betreiben (vgl. § 102 GemO BW). Während wirtschaftliche Unternehmen (etwa im Bereich der Energieversorgung) so zu führen sind, dass der öffentliche Zweck erfüllt wird und ein Ertrag für den Haushalt der Gemeinde abgeworfen wird, gilt für nichtwirtschaftliche Unternehmen (zum Beispiel Museen, Kultureinrichtungen, Bäder, Gesundheitseinrichtungen) regelmäßig die Vorgabe einer Kostendeckung. Eine solche wird in der kommunalen Praxis häufig nicht erreicht, da die Betriebskosten nicht im Einklang mit der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Bevölkerung stehen.
Die aufgrund rechtlicher Verpflichtungen notwendige Defizitabdeckung belastet die kommunalen Haushalte, so dass sich die legitime Frage stellt, ob eine Sanierung möglich beziehungsweise zielführend ist. Erst im zweiten Schritt ist unter Berücksichtigung politischer und weiterer sozialer und gesellschaftlicher Rahmenbedingungen die Reduzierung der Dienstleistung oder in letzter Instanz die Schließung der Einrichtung zu prüfen. Die Schließung ist regelmäßig nur im Bereich der freiwilligen Aufgaben möglich, das heißt, es handelt sich um keine klassische kommunale Pflichtaufgabe (unter anderem Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Kinderbetreuung, Schulhausbau, kommunale Straßen und Verschiedenes mehr).
Eine Betrachtung und Wirtschaftlichkeitsanalyse sämtlicher Einrichtungen erscheint regelmäßig im Rahmen der Konsolidierung geboten (siehe Abb. 1).
Sanierung öffentlicher Unternehmen
Auf Ebene der wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Unternehmen (nachfolgend öffentliche Unternehmen) ist es analog zu privaten Unternehmen zunächst wichtig, ein fundiertes Verständnis der historischen Entwicklung sowie der Krisenstadien und Krisenursachen zu gewinnen. Basierend darauf gilt es, die Strategie und das Geschäftsmodell einer grundlegenden Prüfung zu unterziehen. Gegebenenfalls ist das Zielbild neu zu definieren, um Maßnahmen und Planung darauf ausrichten zu können.
Im zweiten Schritt können daraus operative Maßnahmen, wie Kostensenkungen und Erlössteigerungen, qualitative Maßnahmen, wie höhere Transparenz im Rechnungswesen, und strukturelle Maßnahmen, wie zum Beispiel die Ausgliederung und Veräußerung von Geschäftsbereichen, identifiziert und evaluiert werden. Für einen controlling-fähigen Maßnahmenplan sind dabei Verantwortlichkeiten festzulegen, Meilensteine zu definieren, Effekte zu bewerten und ein Härtegrad zu definieren.
Die Ergebnisse können dann in eine langfristige, integrierte Planungsrechnung auf Monatsbasis einfließen. Zur Überwachung der laufenden Entwicklung ist ergänzend die Implementierung einer rollierenden, direkten Liquiditätsplanung sinnvoll.
Nach Planungsabstimmung mit sämtlichen relevanten Stakeholdern ist die Planung, insbesondere die Erfüllung der geplanten Maßnahmeneffekte, laufend zu überwachen, um etwaige Abweichungen oder Finanzierungsbedarfe frühzeitig erkennen und gegensteuern zu können. Bei wesentlichen Abweichungen ist es außerdem geboten, die Planungsrechnungen entsprechend rollierend zu überarbeiten.
Besonderheiten bei Restrukturierungen öffentlicher Unternehmen und Haushaltskonsolidierungen
Durch die Sicherstellung eines transparenten und gut organisierten Planungsprozesses auf beiden Ebenen kann zum einen die Haushaltsplanung hinsichtlich der Beteiligungsergebnisse verifiziert beziehungsweise gestützt werden. Zugleich kann durch eine zuverlässige Ermittlung etwaiger Finanzierungsbedarfe auf Ebene der öffentlichen Unternehmen sichergestellt oder geprüft werden, ob die Haushaltsplanung ausreichend finanzielle Mittel vorsieht beziehungsweise zur Verfügung stellen kann.
Ein strukturiert aufgesetzter Sanierungsprozess mit einer laufenden Überwachung der Planerfüllung dient im Anschluss an den Planungsprozess der Sicherstellung der langfristigen Durchfinanzierung auf beiden Ebenen sowie der frühzeitigen Identifizierung etwaiger Zusatzbedarfe. Dies versetzt die Kommune in die Lage, rechtzeitig die Stabilität der öffentlichen Unternehmen zu gewährleisten und Insolvenzen sowie Haftungsrisiken zu vermeiden. Sowohl Planungs- als auch Sanierungsprozess sind daher auf beiden Ebenen in enger Abstimmung zu erstellen und zu überwachen.
Bei öffentlichen Unternehmen hat die Wahl des Sanierungswegs eine besondere Bedeutung. Eine außergerichtliche Sanierung wird aufgrund der positiven öffentlichen Wirkung meist die präferierte Lösung sein, sie verlangt allerdings die Finanzierung vollständig aus eigenen Mitteln und bedarf der Zustimmung sämtlicher entscheidender Stakeholder. Zur Umsetzung von Sanierungsmaßnahmen gelten dabei grundsätzlich keine Erleichterungen. Abweichend davon bietet das vorinsolvenzliche Sanierungsverfahren (Gesetz über den Stabilisierungs- und Restrukturierungsrahmen für Unternehmen, StaRUG) die Möglichkeit, die Finanzierungsseite des öffentlichen Unternehmens auch gegen den Willen einzelner Beteiligter zu restrukturieren.
Die Sanierung über ein Insolvenzverfahren ist für öffentliche Unternehmen der meist unpopulärste und der Bevölkerung am schwierigsten zu vermittelnde Sanierungsweg. Liegen jedoch bereits Zahlungsunfähigkeit und/oder Überschuldung vor und können diese nicht mehr abgewendet werden, muss im Rahmen eines Insolvenzverfahrens saniert werden, wobei insbesondere das Insolvenzausfallgeld und Erleichterungen bei der Umsetzung operativer und struktureller Sanierungsmaßnahmen unterstützt werden.
Um einen Sanierungsprozess auf beiden Ebenen erfolgreich gestalten zu können, ist eine sorgfältig abgestimmte Kommunikations- und Beteiligungsstrategie, eine klare Definition der Umsetzungsschritte sowie ein dauerhaft angelegtes Monitoring erforderlich. Neben der Bevölkerung und dem Finanziererkreis sind politische Gremien (zum Beispiel Gemeinderat oder Kreistag) frühzeitig einzubinden, um die Konsensfähigkeit sicherzustellen. Dies wird umso wichtiger im Fall einer gemeinschaftlichen Gesellschafterstellung und von Konzernverbünden, in denen verschiedene Gemeinden beziehungsweise Landkreise betroffen sind. Interdependenzen und Auswirkungen einzelner Entscheidungen sind frühzeitig und transparent zu kommunizieren. Auch die zielgerichtete Kommunikation an die Mitarbeiter ist vor dem Hintergrund des derzeitigen Fachkräftemangels, zum Beispiel in Krankenhäusern oder in der kommunalen Verwaltung/Kreisverwaltung, entscheidend. Die Konsolidierung respektive Sanierung kann nur bei voller Unterstützung der Mitarbeiter erfolgreich sein.
Fazit
Die finanzielle Lage der Kommunen und öffentlichen Unternehmen spitzt sich weiter zu. Um Haushaltskonsolidierungen bis hin zur Abwendung einer Zwangsverwaltung wie auch die Insolvenzen öffentlicher Unternehmen zu vermeiden, bedarf es auf beiden Ebenen eines strukturierten Planungs- und Sanierungsprozesses. Diese müssen eng aufeinander abgestimmt und gezielt an alle beteiligten Stakeholder kommuniziert werden, um eine erfolgreiche Umsetzung gewährleisten zu können. Dabei sind die operativen, rechtlichen und strukturellen Besonderheiten der jeweiligen Ebene zu berücksichtigen.
Die Einbeziehung von Expertenwissen kann dabei helfen, die Sanierung beziehungsweise Konsolidierung erfolgreich zu gestalten sowie Konsens und Akzeptanz im Stakeholderkreis herzustellen. Denn auch in Kommunen und öffentlichen Unternehmen heißt es häufig: Der Prophet gilt nichts im eigenen Land.
