Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat mit Urteil vom 11.11.2025 (Az. C-19/23) zentrale Bestandteile der Mindestlohnrichtlinie [RL (EU) 2022/2041 – MiLo-RL] zur Festlegung eines nationalen Mindestlohns für nichtig erklärt, während weitere Vorschriften der MiLo-RL aber fortgelten und umgesetzt werden müssen. Mit seiner Entscheidung stärkt der EuGH die Gesetzgebungskompetenz der Mitgliedstaaten im Bereich der Arbeitsentgelte und bestätigt damit zugleich das in Deutschland geltende Sozialpartnermodell der Mindestlohnkommission.
Verfahrensgang
Der Entscheidung des EuGH lag eine Klage unter anderem Dänemarks aus dem Jahr 2023 zugrunde, mit der die Feststellung der Nichtigkeit der gesamten MiLo-RL begehrt worden war. Hintergrund war die Auffassung der Mitgliedstaaten, dass es der EU für die MiLo-RL an der erforderlichen Gesetzgebungskompetenz fehle. Regelungen zu Arbeitsentgelten seien vielmehr von der Kompetenzausschlussnorm von Art. 153 Abs. 5 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) erfasst und grundsätzlich den Mitgliedstaaten vorbehalten. Diese Einschränkung dürfe auch nicht lediglich auf das Verbot zur Festlegung eines unionsweiten Mindestlohns beziehungsweise die konkrete Regelung der Lohnhöhe beschränkt sein, weil ansonsten kein sinnvoller Anwendungsbereich verbleibe. Vielmehr erfasse der Begriff „Arbeitsentgelt“ alle Umstände der Entgeltfestsetzungssysteme der Mitgliedstaaten. Daher sei die MiLo-RL insgesamt nichtig. Dieser Wertung schloss sich der Generalanwalt des EuGH Nicholas Emiliou im Wesentlichen an.
Der EuGH hat daraufhin zentrale Bestimmungen der MiLo-RL zur Lohnfindung und -festsetzung wegen mangelnder Unionszuständigkeit für nichtig erklärt, die Richtlinie aber im Übrigen bestätigt.
Teile der Mindestlohnrichtlinie sind ultra vires
Die MiLo-RL soll nach Auffassung der Europäischen Kommission von der Gesetzgebungskompetenz nach Art. 153 Abs. 2 lit. b i.V.m. Art. 1 lit. b AEUV gedeckt sein, wonach die Europäische Union Kompetenzen zur Regelung der Mindestarbeitsbedingungen innehat. Begrenzt wird diese Kompetenz jedoch durch Art. 153 Abs. 5 AEUV, der ausdrücklich Regelungen zum Arbeitsentgelt von der Kompetenzzuweisung ausnimmt. Diese verbleiben nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 2 EUV) bei den Mitgliedstaaten. Die Kommission stellte dennoch in der Begründung des Richtlinienvorschlags ohne weitere Ausführungen fest, dass die Regelung die Grenzen der Zuständigkeit nach Art. 153 Abs. 5 AEUV „voll und ganz“ einhalte. Dies lässt sich kaum mit dem Wortlaut und der Entstehungsgeschichte von Art. 153 Abs. 5 AEUV in Einklang bringen. Die Ausnahme ist als Kompromiss zwischen Ausweitung der Unionskompetenzen in sozialpolitischen Bereichen auf der einen und dem Schutz der Tarifautonomie auf der anderen Seite aufgenommen worden und sollte eine einheitliche europaweite Lohnfestsetzung gerade ausschließen. Die Rechtsauffassung der Kommission stand also von Anfang an auf wackligen Beinen.
Der EuGH hat nunmehr klargestellt, dass Teile der MiLo-RL in ihrer konkreten Ausgestaltung gegen Art. 153 Abs. 5 AEUV verstoßen und damit eine Kompetenzüberschreitung, mithin einen Ultra-vires-Akt, darstellen.
Die folgenden Bestimmungen der MiLo-RL hat das Gericht für nichtig erklärt:
- Art. 5 Abs. 1 (letzter Halbsatz): Verweis auf die Bestimmungen in Abs. 2;
- Art. 5 Abs. 2 (in Gänze): Einführung von nationalen Kriterien zur Mindestlohnfestsetzung (insb. die Kaufkraft unter Berücksichtigung der Lebenshaltungskosten, das allgemeine Lohn- und Verteilungsniveau, die Wachstumsrate der Löhne, langfristige nationale Produktivitätsniveaus und -entwicklungen);
- Art. 5 Abs. 3 (letzter Halbsatz): Verbot der Absenkung des gesetzlichen Mindestlohns durch einen automatischen Mechanismus für Indexierungsanpassungen.
Hierzu führte der EuGH aus, dass sich die Festlegung bestimmter Mindestlohnkriterien in Art. 5 Abs. 2 MiLo-RL auf die Bestandteile der Löhne beziehe und damit direkte Auswirkungen auf die Höhe der Löhne habe. Die Anwendung dieser Regelung würde also zwangsläufig auf eine Harmonisierung der Lohnfindung hinauslaufen, was Art. 153 Abs. 5 AEUV gerade ausschließt.
Dies wäre vor dem Hintergrund des heterogenen Lohnniveaus in Europa auch nicht sinnvoll. Stattdessen können sich die Mitgliedstaaten zukünftig bei der Festlegung des nationalen Mindestlohns an anderen Kriterien orientieren.
Keine Gesamtnichtigkeit der MiLo-RL
Aber, und auch das stellt der EuGH in seinem Urteil klar, die MiLo-RL als solche bleibt gültig und muss daher auch von Deutschland umgesetzt werden. Das gilt insbesondere hinsichtlich Art. 4 MiLo-RL, wonach Mitgliedstaaten, deren tarifvertragliche Abdeckung unterhalb einer Schwelle von 80% liegt, nationale Aktionspläne für die Erreichung dieser Ziele aufstellen müssen. Flankiert wird dies von der Pflicht, die Vergabe öffentlicher Aufträge durch „geeignete Maßnahmen“ an die Zahlung des Mindestlohns sowie die Wahrung tarifvertraglicher Entgeltregelungen zu koppeln (Art. 9 MiLo-RL).
Auswirkungen der Entscheidung auf die jüngste Erhöhung des Mindestlohns in Deutschland
Die Mindestlohnkommission hatte mit Beschluss vom 27.06.2025 die Erhöhung des gesetzlichen Mindestlohns auf 13,90 Euro ab dem 01.01.2026 und auf 14,60 Euro ab dem 01.01.2027 beschlossen.
Die Entscheidung kam unter größtem öffentlichem und politischem Druck der Regierungskoalition zustande. CDU/CSU und SPD hatten im Koalitionsvertrag (Seite 17) festgehalten: „(…) Auf diesem Weg ist ein Mindestlohn von 15 Euro im Jahr 2026 erreichbar.“ Die Mindestlohnkommission musste vor diesem Hintergrund befürchten, dass der Gesetzgeber – wie zuletzt nach Bildung der Ampelregierung im Jahr 2022 – bei (deutlicher) Unterschreitung der 15-Euro-Marke den Mindestlohn selbst festsetzen würde. Das stellt ein Szenario dar, das die Mindestlohnkommission weiter geschwächt hätte und geltendem Recht widerspricht. Denn die Anpassung des Mindestlohns wird grundsätzlich durch einen unabhängigen Beschluss der Mindestlohnkommission eingeleitet (§ 9 Abs. 1 Satz 2 MiLoG).
Dabei prüft die Mindestlohnkommission im Rahmen einer Gesamtabwägung, welche Höhe des Mindestlohns geeignet ist, zu einem angemessenen Mindestschutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer beizutragen, faire und funktionierende Wettbewerbsbedingungen zu ermöglichen sowie Beschäftigung nicht zu gefährden.
Allerdings wird die Entscheidung einschränkend an die Tarifentwicklung gekoppelt, die die Mindestlohnkommission gemäß § 9 Abs. 2 Satz 2 MiLoG (zeitlich) nachlaufend abzubilden hat. Über diese Vorgabe hatte sich die Mindestlohnkommission in der Begründung ihres Beschlusses vom 27.06.2025 jedoch hinweggesetzt und stattdessen auch auf die – jetzt nichtige – Regelung von Art. 5 Abs. 2 MiLo-RL rekurriert.
In der Beschlussbegründung heißt es hierzu:
„Dabei orientiert sich die Kommission nach § 9 Abs. 2 MiLoG im Rahmen einer Gesamtabwägung nachlaufend an der Tarifentwicklung sowie am Referenzwert von 60% des Bruttomedianlohns von Vollzeitbeschäftigten nach Art. 5 Abs. 4 sowie an den Kriterien nach Art. 5 Abs. 2 der EU-Richtlinie über angemessene Mindestlöhne in der Europäischen Union (EU-Mindestlohnrichtlinie), um die in § 9 Abs. 2 Satz 1 MiLoG und Art. 5 Abs. 1 der EU-Mindestlohnrichtlinie genannten Ziele zu erreichen.“
Es bleibt abzuwarten, ob die Entscheidung des EuGH die Rechtswidrigkeit der jüngsten Mindestlohnfestsetzung zur Folge hat. Während die Inbezugnahme von Art. 5 Abs. 2 MiLo-RL insgesamt unzulässig war, hat der EuGH die Orientierung an dem Bruttomedianlohn mit Blick auf Art. 5 Abs. 4 MiLo-RL zwar bestätigt. Dies aber auch nur, weil es sich eben nicht um ein zwingendes Kriterium handelt. Als solches kann die Mindestlohnkommission den Bruttomedianlohn in die Gesamtabwägung mit einbeziehen. Die Höchstgrenze (nachlaufende Tarifentwicklung) darf hierbei jedoch nicht überschritten werden.
Wie geht es weiter: Umsetzungsbedarf der MiLo-RL
Hinsichtlich der weiterhin gültigen Bestimmungen der MiLo-RL ist der Umsetzungsbedarf in Deutschland überschaubar. Das MiLoG erfüllt die wesentlichen Anforderungen der MiLo-RL, insbesondere beinhaltet § 9 Abs. 2 MiLoG geeignete Kriterien zur Lohnfestsetzung. Die nach Art. 7 MiLo-RL erforderliche Beteiligung der Sozialpartner ist durch die paritätische Besetzung der Mindestlohnkommission gewährleistet.
Die weiterhin umzusetzenden Maßnahmen zur Förderung von Tarifverhandlungen und Steigerung der Tarifbindung geht der Gesetzgeber aktuell an:
Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) arbeitet an der Aufstellung eines nationalen Aktionsplans zur Erhöhung der Tarifbindung in Deutschland. Diese betrug im Jahr 2024 insgesamt 49%. Das Konsultationsverfahren der Sozialpartner ist bereits abgeschlossen. Ideen sind insbesondere Bürokratieentlastungen zugunsten tarifanwendender Unternehmen, eine Stärkung von Tarifverträgen im Entgelttransparenzgesetz und eine steuerliche Privilegierung von Gewerkschaftsbeiträgen.
Zudem liegt zur Umsetzung von Art. 9 MiLo-RL der viel kritisierte Entwurf eines Tariftreuegesetzes vor, mit dem die Vergabe öffentlicher Aufträge des Bundes von der Gewährung tarifvertraglicher Arbeitsbedingungen abhängig gemacht werden soll. Es ist zu befürchten, dass hierdurch weitere bürokratische Hürden geschaffen werden und einige Unternehmen ganz von der öffentlichen Auftragsvergabe ausgeschlossen werden.
Fazit
Das Urteil des EuGH stärkt die Gesetzgebungskompetenz der Mitgliedstaaten im Bereich der Lohnfestsetzung. Gleichzeitig bekräftigt es den „deutschen Weg“ des Sozialpartnermodells nach dem MiLoG und trägt hiermit zur dringend erforderlichen Entpolitisierung der Lohnfindung bei.
Für Deutschland steht spätestens jetzt fest: Weitere Erhöhungen des Mindestlohns müssen an eine entsprechende Steigerung der Produktivität gekoppelt sein und dürfen lediglich die Tarifentwicklung nachlaufend abbilden. Hierdurch wird zugleich ein Beitrag zur Erhöhung der Tarifbindung geleistet. Dies gelingt nur durch eine starke und unabhängige Mindestlohnkommission, die frei von politischen Einflüssen arbeiten können muss.
