Von Tiefrot bis Tiefgrün – kommt eine europäische „Ampel-Taxonomie“?

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Schon heute gilt die europäische Sustainable-Finance-Regulatorik als überaus komplex. Dies gilt besonders für die Taxonomie-Verordnung (2020/852/EU) mit ihrem schwer zu durchschauenden Regelwerk zur Bestimmung, wann eine Wirtschaftstätigkeit als ökologisch nachhaltig gilt. Dabei ist der Wirkungsgrad der Taxonomie-Verordnung durchaus begrenzt. Nimmt sie doch letztlich nur eine binäre Einteilung in solche Tätigkeiten vor, die einen wesentlichen Beitrag zu einem Umweltziel leisten (sogenannte taxonomy aligned acitivities), und solche, die dies nicht tun. Nicht klassifiziert werden hingegen Wirtschaftstätigkeiten, die eine dezidiert umweltschädliche Auswirkung haben1 ,und solche, die sich in einem Zwischenbereich zwischen Umweltschädlichkeit und „wesentlichem Beitrag zu einem Umweltziel“ befinden. Ebenso fehlt es bislang an einer Einordnung solcher Wirtschaftstätigkeiten, die weder einen positiven noch ein negativen Umwelteffekt aufweisen, also in ihrem Umweltbezug neutral sind. Unter dem Aspekt einer möglichst effektiven Lenkung von Finanzierungsströmen hin zu einer nachhaltigen Ausrichtung der europäischen Volkswirtschaft erscheint dies konzeptionell als defizitär. Die von der EU-Kommission eingesetzte Platform on Sustainable Finance (PoSF) beschäftigt sich deshalb mit der Frage, ob und in welchem Umfang die Taxonomie ausgedehnt werden soll, um diese „blinden Flecken“ zu beseitigen. Sollten EU-Kommission und Aufsichtsbehörden oder – falls erforderlich – der europäische Gesetzgeber die Empfehlungen der PoSF aufgreifen, wird dies weitreichende Folgen haben: für die nicht-finanziellen Berichtspflichten der Unternehmen, für die Offenlegungspflichten von Produktemittenten und für die Beratungspflichten von Finanzberatern. Grund genug, einen näheren Blick auf den aktuellen Stand der PoSF-Überlegungen zu werfen.

PoSF: Taxonomie muss konzeptionell erweitert werden

Die PoSF hat im Juli 2021 den Entwurf eines Berichts2 zu Möglichkeiten einer erweiterten Taxonomie vorgelegt und bis zum 06.09.2021 Feedback dazu eingeholt. Ein Abschlussbericht an die EU-Kommission unter Berücksichtigung der eingegangenen Stellungnahmen soll zum Herbst 2021 veröffentlicht werden. Den Abschlussbericht der PoSF wird die EU-Kommission in ihren Überlegungen berücksichtigen.

Die PoSF spricht sich in ihrem Bericht für eine konzeptionelle Erweiterung der Taxonomie-Klassifizierung aus. Nach der derzeitigen Ausgestaltung der Taxonomie gelten Wirtschaftsaktivitäten, die nicht als ökologisch nachhaltig („grün“) klassifiziert werden können, im Umkehrschluss schnell als gerade ökologisch nicht nachhaltig. Aus Sicht der PoSF zeichnet die Taxonomie damit ein zu undifferenziertes Bild. Denn nicht alle Wirtschaftsaktivitäten, die nicht den hohen Standards der Taxonomie entsprechen, seien von vornherein umweltschädlich. Auch werde nicht abgebildet, dass es Wirtschaftsaktivitäten gibt, die überhaupt keine oder nur sehr geringe Auswirkungen auf die Umwelt haben.

Kategorisierung des Umweltbezugs aller Wirtschaftstätigkeiten in der EU: das 4-Boxen-System der PoSF

Nach den Vorstellungen der PoSF sollen alle Wirtschaftsaktivitäten unter der Taxonomie in vier Kategorien (Boxes) eingeteilt werden.

In die erste Box fallen umweltschädliche Wirtschaftsaktivitäten, für die es schlichtweg keine technologische Möglichkeit gibt, ihre Auswirkungen auf die Umwelt positiv zu transformieren. Als Beispiel hierfür nennt die PoSF die Stromerzeugung aus fossilen Brennstoffen, die bereits heute kategorial als umweltschädlich gilt (vgl. Art. 19 Abs. 3 Taxonomie-VO).

Die zweite Box umfasst alle Wirtschaftstätigkeiten, für die bereits technische Evaluierungskriterien entwickelt wurden. Konzeptionell neu ist, dass diese Wirtschaftsaktivitäten – nach einer Art Ampelsystem – in drei Leistungsniveaus unterteilt werden sollen: Nachhaltig sind Wirtschaftsaktivitäten, die einen signifikanten Beitrag (significant contribution) zu einem der Umweltziele leisten. Diese Aktivitäten sind bereits heute taxonomy aligned und sollen zukünftig in den Bereich des besten („grünen“) Leistungsniveaus fallen. Wirtschaftsaktivitäten, die zwar keinen signifikanten Beitrag zu einem Umweltziel leisten, jedoch auch keinem der fünf Umweltziele signifikant schaden, sollen zukünftig zu dem mittleren („gelben“) Leistungsniveau gehören (intermediate performance). Schließlich sollen alle Wirtschaftsaktivitäten, die einem Umweltziel schaden, in das unterste („rote“) Leistungslevel (significantly harmful performance) fallen.

In die dritte Box fallen Wirtschaftsaktivitäten, für die erst mit zukünftigen delegierten Rechtsakten technische Evaluierungskriterien entwickelt werden. Sobald diese Wirtschaftsaktivitäten anhand von technischen Evaluierungskriterien klassifiziert werden können, fallen diese Aktivitäten in die zweite Box.

In die vierte Box fallen schließlich die restlichen Wirtschaftsaktivitäten, die nur geringe Auswirkungen auf die sechs von der Taxonomie erfassten Umweltziele haben (no significant impact – „NSI“).

Transitionsinvestments innerhalb der „Ampel“: Von Rot zu Gelb zu Grün

Von zentraler Bedeutung ist aus Sicht der PoSF die Frage, wie Investitionen zu behandeln sind, die zu einer positiven Transformation einer Wirtschaftsaktivität führen. Nach den Vorstellungen der PoSF soll hierfür das jeweils erreichte Leistungsniveau entscheidend sein: Führt eine Investition in eine „gelbe“ Wirtschaftsaktivität dazu, dass diese Wirtschaftsaktivität zukünftig dem „grünen“ Leistungsniveau zuzuordnen sein wird, so ist bereits das Transformationsinvestment als grün zu qualifizieren. Wie aber sind Investitionen zu behandeln, die zwar zu einer Verbesserung der Umweltleistung, nicht jedoch zum Erreichen eines neuen Leistungsniveaus führen? Auch hierauf hat der Bericht der PoSF eine Antwort: Für das rote Leistungsniveau gilt, dass – unabhängig von einer Verbesserung der Umweltleistung – stets alle Investitionen in eine rote Wirtschaftsaktivität ihrerseits als umweltschädlich zu qualifizieren sind. Demgegenüber erwägt die PoSF, Investitionen innerhalb des gelben Leistungsniveaus anders zu behandeln. So sei es denkbar, Aktivitäten, die ihren Ausgangspunkt im gelben Leistungsniveau haben und zu keiner Transformation zum grünen Leistungsniveau führen, dennoch als grün zu qualifizieren. Dies müsse aber von weiteren Voraussetzungen, wie einem tätigkeitsspezifischen Übergangsplan zur weiteren Verbesserung der Umweltleistung, abhängig gemacht werden.

NSI-Aktivitäten

Um den Transformationsdruck auf schädliche Wirtschaftsaktivitäten zu erhöhen, ist es nach Ansicht der PoSF außerdem notwendig, Wirtschaftsaktivitäten ohne signifikante Umwelteinwirkungen (no significant impact – „NSI“) von schädlichen Umweltaktivitäten abzugrenzen. Nach der PoSF soll es sich hierbei um Aktivitäten handeln, die (1) nicht das Potential haben, einen wesentlichen Beitrag zu einem der sechs EU-Umweltziele zu leisten, aber (2) auch nicht das Risiko einer erheblichen Beeinträchtigung eines der sechs EU-Umweltziele bergen. Sofern für diese Aktivitäten bereits Evaluierungskriterien in den delegierten Rechtsakten definiert wurden, soll es sich um Aktivitäten handeln, für die keine DNSH-Kriterien (DNSH – do no significant harm) entwickelt wurden. Als Beispiel nennt der Bericht der PoSF die Wirtschaftsaktivität von Bibliotheken, Archiven, Museen sowie botanischen und zoologischen Gärten.

Bringt das was? Vor- und Nachteile einer Erweiterung der Taxonomie

Der Vorteil einer erweiterten Taxonomie wäre, dass differenziertere Aussagen über den nicht grünen Anteil eines Investitionsportfolios getroffen werden könnten. Dies kann den Transformationsdruck erhöhen und den Übergang zu weniger schädlichen Wirtschaftstätigkeiten fördern. Außerdem ermöglicht eine erweiterte Taxonomie differenziertere Investitionsentscheidungen und verhindert ein rein binäres Denken von Finanzmarktteilnehmern, das sich ausschließlich in den Kategorien „nachhaltig“ und “nicht nachhaltig“ bewegt. Betrachtet man beispielsweise zwei Depots – Depot A hat einen „grünen“ Anteil von 15 % und einen „gelben“ Anteil von 5 %; Depot B hat einen „grünen“ Anteil von 10 % und einen „gelben“ Anteil von 20 % – so würde bei alleiniger Betrachtung des Anteils an „grünen“ Wirtschaftstätigkeiten Depot A als vorteilhaft erscheinen. Möchte ein Investor jedoch vor allem wirtschaftlich schädliche Investitionen vermeiden, so erscheint in dem genannten Beispiels Depot B vorzugswürdig, da der kombinierte Anteil von „grünen“ und „gelben“ (neutralen) Tätigkeiten höher liegt.

Die Kehrseite dieser weiteren Differenzierungsmöglichkeiten ist, dass die Komplexität der bereits nach derzeitigem Stand vielschichtigen Sustainable-Finance-Regulierung weiter erhöht würde. Eine erweiterte Taxonomie würde auch eine Mehrbelastung für Unternehmen bedeuten, insbesondere in Form von erweiterten Reporting-Pflichten.

Dennoch erscheint eine Weiterentwicklung der Taxonomie mit Blick auf die ehrgeizigen Klimaziele der EU konzeptionell als konsequent. Insbesondere kann sie dazu beitragen, Wirtschaftstätigkeiten zu ermitteln, bei denen der Übergang zu einer besseren Umweltleistung dringend unterstützt werden muss, um erheblichen Schaden zu vermeiden. Die Klassifizierung von Transitionsinvestments kann hierfür geeignete Anreize setzen.

Konzeptionell richtig, aber kompliziert – das Zusammenspiel einer Ampel-Taxonomie mit existierenden Konzepten und Kriterien

Relativ einfach wäre eine Umsetzung der Ampel-Taxonomie für die Klassifizierung schädlicher Wirtschaftstätigkeiten. Hierfür dürfte sich ein Rückgriff auf die bereits ausbuchstabierten DNSH-Kriterien der Taxonomie-VO anbieten

Über den Grundsatz des do no significant harm besteht auch eine Verbindung zur Verordnung (EU) 2019/2088 („SFDR“). So regelt die SFDR unter anderem Berichtspflichten zu den wichtigsten negativen Auswirkungen von Investitionsentscheidungen (Principle Adverse Impacts – „PAI“) auf Nachhaltigkeitsfaktoren. Nach dem RTS-Entwurf der Europäischen Regulierungsbehörden („ESAs“) zur SFDR ist das DNSH-Prinzip mit der Offenlegung der wichtigsten negativen Auswirkungen von Investitionsentscheidungen auf Nachhaltigkeitsfaktoren verbunden (beispielsweise über die Berichtspflicht in Bezug auf die Beachtung internationaler Menschenrechtsstandards). Damit werden negative Auswirkungen – auf der Ebene von Finanzprodukten (nicht hingegen für bestimmte Tätigkeiten) – bereits berücksichtigt. Hier könnte eine erweiterte Taxonomie gewisse Synergieeffekte ermöglichen. Die PoSF stellt in diesem Zusammenhang Erwägungen zu einem möglichen Zusammenspiel von erweiterter Taxonomie und SFDR-Reporting an. Insbesondere könne eine um schädliche („rote“) Wirtschaftstätigkeiten erweiterte Taxonomie für die Umsetzung produktbezogener Offenlegungspflichten nach der SFDR hilfreich sein. So könne die Klassifizierung von Aktivitäten als nicht übergangsfähig eine hilfreiche Information für die Strategie von Art.-8- oder Art.-9-Produkten bieten, die sich zum Beispiel über Ausschlüsse in der Investitionsstrategie berücksichtigen ließe.

Ausblick

Bis zu einer Entscheidung der Kommission darüber, ob und wie die Taxonomie erweitert werden soll, wird es voraussichtlich noch einige Monate dauern. Die Erfahrung zeigt, dass die Empfehlungen der PoSF die Kommission maßgeblich leiten, so dass der demnächst erwartete finale Bericht der PoSF ein wichtiger Fingerzeig für die weitere Entwicklung der Taxonomie sein wird.

Regelungstechnisch wird dabei noch zu entscheiden sein, ob eine Erweiterung der Taxonomie im Wege einer Änderung der Taxonomie-VO (auf Level 1) erfolgen würde oder durch eine Ergänzung der delegierten Rechtsakte auf Level 2 oder ein „soft law“ Dokument der Kommission (Level 3). Beide Optionen hält die PoSF für gangbar. Eine Regelung auf Level 1 würde allerdings eine grundlegende Änderung des Gegenstands und Anwendungsbereichs der Taxonomie-VO voraussetzen. Ob dazu ein ausreichender politischer Wille beim europäischen Gesetzgeber vorhanden ist, bleibt abzuwarten. Hier könnte eine gewisse „regulatory fatigue“ infolge der schon jetzt als überbordend empfundenen Sustainable-Finance-Regulierung noch hinderlich werden.

  1. Dies erfolgt implizit nur für potentiell ökologisch nachhaltige Tätigkeiten bei der Prüfung, ob sie gegen das „Do no significant harm“-Prinzip (DNSH) verstoßen.
  2. Platform on Sustainable Finance, Public Consultation – Report on Taxonomy extension options linked to environmental objectives, July 2021 (nachfolgend: ,,Bericht der PoSF“).

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