Kronzeugenanträge in Europa

DHL Express: Windhundrennen mit Hindernissen – wie viele Zielpfosten gibt es?
Von Dr. Ulrich Schnelle

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Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat mit seinem Urteil vom 20.01.2016 (Rs. C-428/14 – „DHL Express“), mit dem er ein Vorabentscheidungsersuchen des höchsten italienischen Verwaltungsgerichts, des Consiglio di Stato, beantwortete, grundlegende Vorgaben zum Verhältnis von Kronzeugenanträgen bei der Kommission und bei nationalen Wettbewerbsbehörden, hier der italienischen AGCM, gemacht. Dabei hat der Gerichtshof unter anderem die Bekanntmachung der Kommission über die Zusammenarbeit innerhalb des Netzes der Wettbewerbsbehörden (European Competition Network, ECN) und deren Kronzeugenregelungsmodell aus dem Jahr 2006, das im Jahr 2012 überarbeitet worden ist, behandelt. Im Ergebnis hat der Gerichtshof die Verantwortung dafür, welche zeitliche Reihenfolge und welche bußgeldmindernde Wirkung Kronzeugenanträge haben, den Unternehmen, die solche Anträge stellen, zugewiesen.

Sachverhalt

DHL hatte als erstes Unternehmen aus dem Kartell der internationalen Frachtverkehrsdienste bei der Kommission einen Antrag auf Erlass der Geldbußen gestellt. Die Kommission gewährte einen bedingten Erlass der Geldbuße für den gesamten Sektor des internationalen Frachtverkehrs, also für den See-, Luft- und Straßenfrachtverkehr. Die Kommission beschloss später, nur den Teil des Kartells zu verfolgen, der die Frachtdienste im internationalen Luftverkehr betraf, und gab somit den nationalen Wettbewerbsbehörden die Möglichkeit, die Verstöße, betreffend die Frachtdienste im Seeverkehr und auf der Straße, zu verfolgen.

Parallel zu dem Antrag bei der Kommission reichte DHL nach der italienischen nationalen Kronzeugenregelung einen sogenannten Kurzantrag auf Erlass der Geldbuße bei der AGCM ein. Im weiteren Verlauf des Verfahrens entstand Streit darüber, ob dieser Antrag inhaltlich überhaupt den Straßenfrachtverkehr betroffen habe.

Nach der DHL stellte die Deutsche Bahn AG bei der Kommission einen Antrag auf Erlass der Geldbuße, der den See- und den Straßenfrachtverkehr betraf. Die Tochtergesellschaft Schenker stellte ebenfalls zeitgleich bei der AGCM einen Kurzantrag auf Kronzeugenbehandlung, betreffend den Straßenfrachtverkehr.

Agility stellte als drittes Unternehmen bei der Kommission einen Antrag auf Ermäßigung der Geldbuße und parallel dazu einen Kurzantrag auf Kronzeugenbehandlung hinsichtlich des italienischen Kartells, betreffend den Straßenfrachtverkehr bei der AGCM.

Zeitlich nach den Kurzanträgen der Deutsche Bahn AG (Schenker) und von Agility reichte DHL bei der AGCM einen klarstellenden Antrag auf Erlass der Geldbuße ein und behauptete, dass der erste Kurzantrag sich auch auf den internationalen Straßenfrachtverkehr bezogen habe.

Die AGCM gewährte in ihrer Bußgeldentscheidung Schenker einen vollständigen Erlass der Geldbuße, DHL und Agility wurde hingegen nur eine Ermäßigung der Geldbuße zugebilligt. DHL griff diese Entscheidung vor dem zuständigen italienischen Verwaltungsgericht an, in der 2. Instanz kam es zu dem Verfahren vor dem italienischen Consiglio di Stato, das die entsprechenden Vorlagefragen an den Gerichtshof stellte. DHL behauptete, die AGCM sei nach europäischem Recht verpflichtet gewesen, sich hinsichtlich der Reichweite des ersten Kurzantrags von DHL bei der Kommission oder bei DHL rückzuversichern. Der Antrag bei der Kommission sei der Hauptantrag, die Anträge bei den nationalen Wettbewerbsbehörden seien nur akzessorisch. Das ECN-Kronzeugenregelungsmodell sehe die von Italien gewählte Form des Kurzantrags nicht vor, eine von dem Modell abweichende Regelung könne es nicht geben.

Regelungswerk und Vorlagefragen

Die einstweilige Verordnung Nr. 1/2003 gibt bekanntlich in Bußgeldverfahren ein System paralleler Zuständigkeiten vor, durch das alle Wettbewerbsbehörden zur Durchsetzung des europäischen Kartellrechts befugt sind, soweit diese im Einzelfall jeweils „gut geeignet“ sind.
Das ECN entwickelte ein Kronzeugenregelungsmodell, das ein Muster der Kronzeugenregelung für die internationalen Wettbewerbsbehörden vorsieht. Dazu gehört der auch von der AGCM eingeführte Kurzantrag. Dieser soll die Belastung eines Antragstellers in Fällen, in denen er bereits einen Kronzeugenantrag bei der Kommission gestellt hat, vermindern. Das betreffende Unternehmen könne einen Antrag auf Kronzeugenbehandlung in vereinfachter Form bei der AGCM stellen. Unter dem ECN-Kronzeugenregelungsmodell 2006 war unklar, ob der Kurzantrag nur für dasjenige Unternehmen zugänglich war, das als erstes Unternehmen einen Kronzeugenantrag bei der Kommission gestellt hatte, oder auch für weitere Unternehmen, die bei der Kommission nur noch eine Ermäßigung der Geldbuße erzielen konnten.

Die erste Vorlagefrage ging dahin, ob das ECN-Kronzeugenregelungsmodell für die nationalen Wettbewerbsbehörden verbindlich ist.

Mit der zweiten Vorlagefrage wollte der italienische Consiglio di Stato in Erfahrung bringen, ob die nationale Wettbewerbsbehörde verpflichtet ist, bei Unklarheiten des Kurzantrags diesen im Licht des „Hauptantrags“ bei der Kommission auszulegen und ggf. bei der Kommission oder bei dem Unternehmen Rückfrage über den Antrag und dessen Umfang zu halten.

Die dritte Frage betraf den Kurzantrag: Ist dieser nur für dasjenige Unternehmen eröffnet, das als Erstes einen Hauptantrag bei der Kommission gestellt hat, oder können auch Unternehmen, die bei der Kommission lediglich Anträge auf Ermäßigung der Geldbuße stellen konnten, einen Kurzantrag bei der AGCM auf vollen Erlass der Geldbuße stellen?

Entscheidung des EuGH

Keine Beschränkung der nationalen Kronzeugenregelungen auf das ECN-Kronzeugenregelungsmodell. Das ECN stellt nach Auffassung des Gerichtshofs ein Diskussions- und Kooperationsforum für die Anwendung und Durchsetzung der Wettbewerbspolitik der Union dar. Daraus folgert der Gerichtshof, dass das ECN nicht befugt ist, für die Mitgliedstaaten rechtsverbindliche Regelungen zu erlassen. Auch die Bekanntmachung über die Zusammenarbeit innerhalb des ECN kann keine Verpflichtung für die Mitgliedstaaten begründen, sich an die Vorgaben des ECN zu halten. Mangels eines zentralisierten Systems auf Unionsebene für die Entgegennahme und Beurteilung von Anträgen auf Kronzeugenbehandlung in Bezug auf Verstöße gegen europäisches Kartellrecht bestimmt die nationale Wettbewerbsbehörde die Behandlung solcher an sie gerichteten Anträge nach Maßgabe des Rechts ihres Staates.

Keine Verpflichtung der nationalen Wettbewerbsbehörde, bei ihr eingereichte Anträge vor dem Hintergrund eventuell bei der Kommission eingereichter Kronzeugenanträge auszulegen. Der Gerichtshof sieht keine Verpflichtung der nationalen Wettbewerbsbehörden, bei der Auslegung eines Antrags wie hier des ersten Kurzantrags der DHL dahingehend, ob dieser den internationalen Straßenfrachtverkehr erfasste oder nicht, auf den Antrag bei der Kommission oder auf die Anträge bei anderen Wettbewerbern zurückzugreifen. Dies ergibt sich laut EuGH aus dem bereits zur ersten Vorlagefrage erläuterten Prinzip, dass es kein unionsweites System vollständig harmonisierter Kronzeugenprogramme gebe. Ein bei einer bestimmten Behörde gestellter Antrag auf Kronzeugenbehandlung gilt nicht als Antrag auf Kronzeugenbehandlung bei einer anderen Behörde. Es gibt insofern keinen „Hauptantrag“. Die nationalen Wettbewerbsbehörden können diejenigen Kronzeugenregelungen erlassen, die sie für erforderlich und geeignet halten. Auch wenn ein rechtlicher Zusammenhang zwischen dem bei der Kommission gestellten Antrag und dem Kurzantrag bei der AGCM bestehen sollte, ist die Beurteilung des Kurzantrags ausschließlich Sache der nationalen Wettbewerbsbehörde. Für den inhaltlichen Umfang des gestellten Kurzantrags ist das Unternehmen verantwortlich, das diesen stellt. Die nationale Wettbewerbsbehörde ist jedenfalls nicht verpflichtet, die Kommission oder das Unternehmen selbst zu kontaktieren, um sich zu vergewissern, ob dieses Unternehmen den Kurzantrag mit dem gleichen Umfang gestellt hat wie den Antrag bei der Kommission.

Unabhängigkeit der Bußgeldermäßigung nach nationalem Recht vom Umfang der Bußgeldermäßigung durch die Kommission. Der Kurzantrag nach italienischem System gilt auch für Unternehmen, die bei der Kommission nur einen Antrag auf Ermäßigung der Geldbuße gestellt haben. Aus dem Grundsatz der Eigenständigkeit der jeweiligen Kronzeugenprogramme der Kommission der Mitgliedstaaten folgert der Gerichtshof, dass eine Bindungswirkung des ECN-Kronzeugenregelungsmodells insoweit nicht besteht, dass ein Mitgliedstaat einen Kurzantrag auch solchen Unternehmen eröffnen kann, die bei der Kommission nicht als Erste einen Kronzeugenantrag gestellt haben. Nach dem ECN-Kronzeugenregelungsmodell in der Fassung, die zum Zeitpunkt des Rechtsstreits vor dem italienischen Staatsrat galt, war dies unklar. Mittlerweile ist auch im ECN-Kronzeugenregelungsmodell von 2012 geklärt, dass der Kurzantrag auch von Unternehmen gestellt werden kann, die bei der Kommission nur einen Antrag auf Ermäßigung der Geldbuße gestellt haben. Wegen der Eigenständigkeit der Kronzeugenprogramme der Kommission und der nationalen Wettbewerbsbehörden ist es möglich, dass ein Kurzantrag von einem Unternehmen gestellt werden kann, das bei der Kommission nicht als Erstes den Antrag gestellt hat. Somit konnte in Italien Schenker vom vollständigen Erlass der Geldbuße profitieren, obwohl dies für Schenker in Brüssel nicht mehr möglich war.

Folgerungen für die Praxis

Mit diesem Urteil rundet der EuGH seine Rechtsprechung zur Eigenständigkeit der jeweiligen Kronzeugenprogramme ab. Der Gerichtshof hatte sich bereits in den Urteilen „Pfleiderer“ (Rs. C-360/09) und „Kone“ (Rs. C-557/12) mit dem Verhältnis zwischen der Kronzeugenregelung der Kommission und denjenigen der Mitgliedstaaten beschäftigt. Der Gerichtshof betont die Eigenständigkeit der jeweiligen Kronzeugenprogramme. Dies ist auf der Grundlage des europäischen Rechts wohl der einzig gangbare Weg. Daraus ergibt sich, dass es im Fall eines Kartells, dessen wettbewerbswidrige Auswirkungen möglicherweise in mehreren Mitgliedstaaten auftreten und die folglich das Tätigwerden verschiedener nationaler Wettbewerbsbehörden und der Kommission nach sich ziehen können, im Interesse des Unternehmens liegt, das wegen seiner Beteiligung am betreffenden Kartell an einer Kronzeugenregelung teilhaben möchte, Anträge auf Erlass der Geldbuße nicht nur bei der Kommission zu stellen, sondern auch bei den nationalen Wettbewerbsbehörden, die möglicherweise für die Anwendung des europäischen Kartellverbots zuständig sind.

Zu beachten ist ferner, dass das Unternehmen, das als Erstes bei der Kommission vorstellig wird, nicht automatisch diesen Rang auch in allen Mitgliedstaaten hat. Das Unternehmen muss sich daher darüber im Klaren sein, welches Ziel es in welchem Mitgliedstaat erreichen kann und will. Die Verantwortung für eine möglichst weitgehende Herabsetzung der Geldbuße trägt das Unternehmen. Es wäre sicherlich wünschenswert, wenn die nationalen Gesetzgeber eine größere Uniformität hinsichtlich der Kronzeugenregelungsmodelle innerhalb des ECN erreichen würden. Am Ausgangspunkt, nämlich dass das Unternehmen die Verantwortung für die Rechtzeitigkeit und den Umfang des Kronzeugenantrags in allen in Betracht kommenden Mitgliedstaaten hat, ändert sich dadurch allerdings auch nichts. Der Gerichtshof hebt darauf ab, dass das Spannungsverhältnis zwischen den nationalen Regelungen die Zahl der Kronzeugenanträge erhöhen würde, was für die Aufdeckung von Kartellen und damit für die effektivste Anwendung des europäischen Wettbewerbsrechts förderlich wäre. Dieses Interesse wird somit über das Interesse des einzelnen Kronzeugen an einer möglichst einheitlichen und einfachen Antragstellung gestellt.

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