IT-Vergabe: Es bleibt kompliziert

Auf die Wahl der Bewertungsmethode, die Definition von Wertungskriterien und die Auswahl der passenden ­Musterverträge kommt es an

Von Gregor Suchan und Dr. Nils Gruske

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Einführung
Laut einer Studie der Bertelsmann Stiftung belaufen sich die IT-Ausgaben der deutschen Verwaltung auf etwa 20 Milliarden Euro pro Jahr (Bertelsmann Stiftung, Digitale Transformation der Verwaltung – Empfehlungen für eine gesamtstaatliche Strategie, 1. Auflage, Mai 2017, S. 12). Vor dem Hintergrund der voranschreitenden Digi-talisierung, die nun auch verstärkt in der Verwaltung Einzug hält, dürfte dieses Umsatzvolumen – und damit der Beratungsbedarf bei der öffentlichen Hand und den Bietern – in den kommenden Jahren noch zunehmen.
Dieser Beitrag behandelt Grundlagen und aktuelle Entwicklungen des IT-Vergaberechts. Zunächst wurde die „Unterlage für Ausschreibung und Bewertung von IT-Leistungen“ (UfAB) im Nachgang zu der umfassenden Vergaberechtsmodernisierung der vergangenen Jahre neu herausgegeben. Des Weiteren wurden die „Ergänzenden Vertragsbedingungen für die Beschaffung von IT-Leistungen“ (EVB-IT) aus den Jahren 2002 und 2003 in den vergangenen Jahren an die neuen EVB-IT-Standards angepasst.

Neufassung der UfAB
Bei der UfAB handelt es sich um einen vom Beschaffungsamt des Bundesinnenministeriums herausgegebenen Leitfaden für die Vergabe von IT-Leistungen. Ziel der UfAB ist es, eine praxistaugliche Arbeitshilfe für die Vergabe von IT-Dienstleistungen bereitzustellen.
Die erste Fassung der UfAB wurde bereits im Jahr 1982 veröffentlicht. Da sich seitdem nicht nur die Anforderungen an IT-Systeme deutlich verändert haben, sondern auch das Vergaberecht einer stetigen Entwicklung unterlag, wurde auch die UfAB in der Folge mehrfach aktualisiert. Mit der nun vorliegenden UfAB 2018 (abrufbar HIER) ist bereits die zehnte Fassung erschienen.

Inhaltliche Weiterentwicklung der UfAB
Im Zuge der Neufassung wurde die UfAB an das zuletzt umfassend modernisierte Vergaberecht angepasst. Mit dem zum 18.04.2016 in Kraft getretenen Vergaberechtsmodernisierungsgesetz wurde zunächst das Vergaberecht oberhalb der Schwellenwerte für ein europaweites Vergabeverfahren umfassend erneuert. Dabei wurden unter anderem der Anwendungsbereich auf die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen erweitert und mit der Innovationspartnerschaft eine neue Verfahrensart eingeführt. Berücksichtigt wurden zudem Entwicklungen der Rechtsprechung. So sind nun etwa die vergaberechtlichen Anforderungen an eine ausschreibungsfreie kommunale Kooperation oder an eine nachträgliche Ausschreibungsänderung erstmals gesetzlich geregelt.
Zeitlich nachgelagert war auch das haushaltsrechtlich geprägte Vergaberecht unterhalb der Schwellenwerte Gegenstand der Reformbemühungen. Die zum Teil stark voneinander abweichenden Vergabegesetze des Bundes und der Länder sollten stärker vereinheitlicht und dabei an das oberschwellige Vergaberecht angeglichen werden. Dazu hat das Bundeswirtschaftsministerium die sogenannte Unterschwellenvergabeordnung (UVgO) erlassen. Da dem Bund für das unterschwellige Vergaberecht keine eigene Gesetzgebungskompetenz zukommt, bedarf es in den einzelnen Ländern jeweils eines Anwendungsbefehls für die UVgO. Den Bundesländern bietet dieses Prozedere die Möglichkeit, von den einzelnen Regelungen der UVgO Abweichungen festzusetzen.
Mittlerweile ist die UVgO im Bund sowie in den meisten Bundesländern anwendbar. Nur in Hessen soll wohl auf die Einführung der UVgO verzichtet werden und weiterhin die VOL/A Anwendung finden (siehe dazu HIER). Obwohl die Bundesländer in mehr oder weniger starkem Maß von der Abweichungsmöglichkeit Gebrauch ge-macht haben, wurde das Ziel einer Vereinheitlichung der vergaberechtlichen Vorgaben erreicht.
Darüber hinaus wurden mit der aktuellen Fassung die Übersichtlichkeit und Verständlichkeit gestärkt. Einen praktischen Nutzen für Anwender des Vergaberechts stellen dabei insbesondere die zahlreichen Schaubilder, Praxistipps und Checklisten dar, die nun enthalten sind.

Streitthema: Wertungsmethoden
Wie bei den vorherigen Fassungen der UfAB sind auch aktuell insbesondere die vorgeschlagenen Wertungsmethoden Gegenstand von Diskussionen. Die UfAB enthält in der aktuellen Fassung nur noch drei Wertungsmethoden:
die reine Preiswertung (das günstigste Angebot erhält den Zuschlag)
die einfache Richtwertmethode (es wird ein Quotient aus Leistungspunkten und Preis gebildet)
die erweiterte Richtwertmethode (es wird zusätzlich eine Stichwertung zwischen den bestplatzierten Angeboten durchgeführt)
Die Median- und die Referenzmethode, die aufgrund der Manipulationsmöglichkeiten kritisiert wurden (vgl. etwa Bartsch/v. Gehlen/Hirsch: „Mit Preisgewichtung vorbei am wirtschaftlichsten Angebot?“, NZBau 2012, 393), wurden nicht in die aktuelle UfAB übernommen.
Die aktuell empfohlenen Wertungsmethoden werden insbesondere aufgrund der eingeschränkten Flexi­bilität kritisiert (vgl. dazu etwa den Newsletter der„Auftragsberatungsstelle Sachsen e.V.“ zum aktuellen Vergaberecht, Ausgabe Juni/Juli 2018). Bei Anwendung der Richtwertmethode werden Preis und Leistung nämlich zwingend gleichstark bewertet. Eine stärkere Gewichtung der Qualität oder des Angebotspreises ist nicht möglich. Vor diesem Hintergrund ist darauf hinzuweisen, dass neben den in der UfAB enthaltenen Wertungsmethoden weitere etablierte Methoden zur Verfügung stehen, auf die zurückgegriffen werden kann. So empfiehlt etwa das Vergabehandbuch des Bundes eine gewichtete Angebotswertung, bei der die Angebots­preise mit Hilfe einer einseitigen Interpolation in Punkte umgerechnet werden. Aus den Punkten der Preiswertung und den für die Angebotsqualität erhaltenen Prei-sen wird sodann eine Gesamtpunktzahl gebildet.

EVB-IT
Für den Bereich der IT-Beschaffung existieren seit Anfang der 70er Jahre Musterverträge, die von öffentlichen Auftraggebern bei IT-Vergaben grundsätzlich anzuwenden sind.

Entwicklung der EVB-IT
Im Jahr 1972 wurden die „Besonderen Vertragsbedingungen für die Beschaffung von DV-Leistungen (BVB)“ als Einkaufsbedingungen der öffentlichen Hand bei der Beschaffung von Datenverarbeitungsanlagen und -geräten eingeführt. Diese wurden inzwischen (nahezu vollständig) von den sogenannten „Ergänzenden Vertragsbedin-gungen für die Beschaffung von IT-Leistungen“ (EVB-IT) abgelöst. Die EVB-IT werden seit dem Jahr 1998 von einer Arbeitsgruppe unter Führung des Bundesinnenministeriums entwickelt und laufend an die sich ändernden technischen und rechtlichen Anforderungen angepasst.
Die EVB-IT unterscheiden sich in „Basisverträge“ und „Systemverträge“. Der Unterschied liegt darin, dass der Aufragnehmer bei den Basisverträgen im Wesentlichen eine IT-Leistung (etwa Hardware) schuldet, für deren Vertragsgemäßheit er die Verantwortung übernimmt. Bei den Systemverträgen hingegen schuldet der Auftrag-nehmer als Generalunternehmer mehrere IT-Leistungen, die nicht nur für sich allein vertragsgemäß sein müssen, sondern auch in ihrer Interaktion, da sie erst gemeinsam ein vom Auftraggeber gewünschtes IT-System ergeben.
Seit dem Jahr 2012 werden sukzessiv sämtliche EVB-IT überarbeitet und an den aktuellen EVB-IT-Standard angepasst. Zuletzt wurde am 01.02.2018 der EVB-IT-Dienstvertrag (Beschaffung von IT-Dienstleistungen) durch einen neuen Mustervertrag ersetzt. Damit sind nun bis auf die EVB-IT Überlassung Typ A (Miete von Standardsoftware) alle alten EVB-IT-Musterverträge aus den Jahren 2002 und 2003 überarbeitet worden.

EVB-IT in der Praxis
Die EVB-IT und – soweit noch gültig – die BVB sind von großer praktischer Bedeutung. Öffentliche Auftraggeber sind oftmals zur Verwendung der Musterverträge verpflichtet. Aufgrund der Beteiligung von Vertretern beider Seiten (Auftraggeber und Auftragnehmer) bei der Verhandlung der Musterverträge ist zudem die Akzeptanz recht hoch.
Probleme bereitet die Vielzahl der EVB-IT-Musterverträge. In der Praxis zeigen sich häufig Unsicherheiten bei der Nutzung der Muster. Teilweise werden Vertragsmuster genutzt, die nicht zum ausgeschriebenen Beschaffungsgegenstand passen. Es muss daher genau geprüft werden, welche EVB-IT-Muster bei welchen Beschaffungsgegenständen anzuwenden sind. Die obengenannten EVB-IT-Dienstleistungen sind zum Beispiel nicht als vertragliche Grundlage für eine eigenständige Softwareentwicklung geeignet. Die EVB-IT-Dienstleistungen sind vorrangig für Beratungs- und Unterstützungsleistungen gedacht, werden in der Praxis aber breit angewendet, etwa bei Planungs-, Hotline- oder Betreiberleistungen.

Fazit
Die Vergabe von IT-Leistungen bleibt eine außerordentlich komplizierte Angelegenheit. Besonderes Augenmerk ist dabei auf die Wahl einer geeigneten Bewertungsme-thode, die Definition von geeigneten Wertungskriterien sowie die Auswahl der passenden Musterverträge zu legen. Für Erleichterung bei der praktischen Durchfüh-rung sorgt hingegen die neugefasste UfAB.

gregor.suchan@kallan-legal.de

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