Weltklimakonferenz COP 23 in Bonn

Im Blickpunkt: Schiedsverfahren und Klimaschutz

Von Alexander Foerster

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Die Weltklimakonferenz COP 23 in Bonn ist gerade vorbei, und viele fragen sich nach den Ergebnissen. Zwei Wochen verhandelten und debattierten Teilnehmer aus über 190 Staaten, darunter mehr als 25 Staats- und Regierungschefs, Vertreter überstaatlicher Organisationen, UN-Offizielle sowie Vertreter von über 500 akkreditierten NGOs über die Umsetzung des Pariser Klimaschutzabkommens von 2015. Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier wies in seiner Eröffnungsrede darauf hin, dass das Pariser Abkommen nur dann zu einem richtigen Durchbruch im Klimawandel führen werde, wenn dem Abkommen konkrete Taten folgten. „Konstruktive, multilaterale Kooperation unter dem Dach der Vereinten Nationen ist der einzige Weg nach vorne.“

Es ging somit in Bonn um die Umsetzung des Pariser Abkommens, unter anderem um wichtige Finanz­fragen, den Plan für die Erarbeitung von Transparenzregeln und Berichtspflichten, den Zugang zum Green Climate Fund. Man könnte auch sagen, in Bonn verhandelte man das „Kleingedruckte“ für Paris – und viel Kleingedrucktes habe die Konferenz produziert, so der WWF-Klimaexperte Michael Schäfer im Deutschlandfunk.

Da das Verhandeln von Kleingedrucktem in der Regel mühsam und langweilig ist, waren die Erwartungen an den Klimagipfel nicht allzu groß „Am Ende jedoch sind auch Klimagipfel nur politische Tauschgeschäfte unter Regierenden, die auf der Basis von Zusagen, Versprechungen, erfüllten und unerfüllten Forderungen stattfinden. Deshalb fallen die Ergebnisse, gemessen an den hohen Erwartungen, oft kümmerlich aus“, schrieb An­dreas Mihm in der F.A.Z. vom 06.11.2017.

Die Ergebnisse

Aber Ergebnisse gab es. Neben den vielfachen freiwilligen Finanzierungszusagen, dem angekündigten Kohleausstieg von 23 Ländern und dem Bündnis zur Versicherung gegen Klimaschäden kann man festhalten, dass die Teilnehmer weitere verbindliche Regeln darüber auf den Weg bringen wollen, wie man die Reduktion von Treibhausgasen messen und vergleichbar machen kann (sogenanntes Rule Book). Dahinter verbirgt sich eine Reihe effektiver Werkzeuge zur Umsetzung des Pariser Abkommens.

Streitbeilegung in den Klimaschutzabkommen

Zum Kleingedruckten gehören oft auch die Streitbeilegungsklauseln, insbesondere Schiedsklauseln und die dazugehörigen institutionellen Schiedsregeln. Selten werden solche detaillierten Regeln zusammen mit dem Hauptvertrag verhandelt und vereinbart. In der Euphorie des Vertragsschlusses wollen die Parteien sich nicht mit Regeln belasten, die erst dann zur Anwendung kommen, wenn es wirklich zum Streit kommt. Insoweit sind sich Wirtschafts- und Staatsverträge ähnlich.

Das Pariser Klimaschutzabkommen enthält nicht nur eine Verpflichtung (jeweils unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Entwicklungssituationen der Vertragsstaaten), zielgerichtet auf die Einhaltung der Klimavorgaben in Art. 2 hinzuarbeiten, sondern auch eine, eigene Ziele auszuarbeiten, zu kommunizieren und aufrechtzuerhalten (Art. 4) sowie konkrete Maßnahmen zu ergreifen, um eben diese Ziele zu erreichen. Darüber hinaus werden die Planungs-, Kommunikations- und Rechenschaftspflichten weiter konkretisiert. Trotz der teilweise „harten“ Verpflichtungen fehlt aber eine Streitbeilegungsklausel. Das Pariser Klimaschutzabkommen verweist in Art. 24 auf die Streitbeilegungsregeln der UN-Rahmenkonvention zum Klimaschutz von 1992, und zwar auf den dortigen Art. 14.

Art. 14 der Rahmenkonvention von 1992 sieht nur vor, dass sich Staaten durch eine entsprechende Erklärung gegenüber dem Generalsekretariat der UN der Jurisdiktion des Internationalen Gerichtshofs oder eines Schiedsgerichts, das nach noch auszuarbeitenden Schiedsregeln arbeiten soll, unterwerfen können. Solche Regeln gibt es zurzeit noch nicht, und sie sind – außer in einer Veranstaltung – auch nicht Gegenstand der Konferenz in Bonn gewesen.

Das Expertenseminar zur Streitbeilegung

Es fand jedoch zu dem Thema ein „Side-Event“, eine Expertendiskussion, statt, die von der International Bar Association (IBA), dem ICC International Court of Arbitration, dem Schiedsgerichtsinstitut der Stockholmer Handelskammer und dem Permanent Court of Arbitration organisiert wurde (mehr dazu HIER und HIER). Dabei wurde die Frage erörtert, welche Streitfälle mit Bezug zum Klimaschutz es schon heute gibt und was moderne Streitbeilegungs- und Schiedsverfahrensregeln für die Durchsetzung der Klimaschutzkonvention bedeuten könnten. Wohlgemerkt geht es dabei nicht nur um das Verhältnis der vertragsschließenden Staaten untereinander. Vielmehr dürften sich das Klimaschutzabkommen und die darin gesteckten Ziele vor allem auf die Menschen und Unternehmen der Mitgliedstaaten auswirken. Es können konkrete Ansprüche und Pflichten entstehen. Das sei an folgenden Beispielen erläutert.

• „Lliuya vs. RWE AG“: Der in Deutschland vielleicht bekannteste Fall ist der des peruanischen Landwirts Saúl Lliuya, der in Essen die RWE AG auf Entschädigung verklagte (mehr dazu HIER). Ihm gehört ein Haus in der peruanischen Stadt Huarez in den Anden. Er behauptete, ein See oberhalb der Stadt drohe durch das Schmelzen eines Gletschers überzulaufen und sein Haus zu beschädigen. Dies sei Folge des Klimawandels, der durch den CO2-Ausstoß der Kraftwerke der RWE AG mitverursacht sei. Das LG erklärte die Klage zumindest teilweise für zulässig, hat sie dann aber unter Hinweis auf die fehlende Kausalität als unbegründet zurückgewiesen. Das Berufungsverfahren vor dem OLG Hamm läuft.
• „KlimaSeniorinnen vs. Schweiz“: Letztes Jahr hat in der Schweiz eine Gruppe von Seniorinnen den Bund verklagt und geltend gemacht, die Klimapolitik des Bundes verletze Artikel 10 der Schweizer Bundesverfassung, der das Recht auf körperliche Unversehrtheit festschreibt (mehr dazu HIER). Die Schweizer Klimapolitik verletze zudem das in der Verfassung festgeschriebene Vorsorge- sowie das Nachhaltigkeitsprinzip. Dabei berufen sie sich auch auf das Klimaschutzabkommen und die darin gesteckten Ziele und schlagen sehr konkrete Umsetzungsmaßnahmen vor. Das Verfahren läuft beim Bundesverwaltungsgericht St. Gallen.

• „Urgenda Foundation vs. Niederlande“: In den Niederlanden hat eine als NGO gegründete Stiftung, die Urgenda Foundation, im Jahr 2015 den niederländischen Staat verklagt und beantragt festzustellen, dass die von der Regierung bestimmten Ziele zur Minderung von Abgasemissionen unzureichend seien und damit die Verfassung verletzten (mehr dazu HIER). Das zuständige Gericht in Den Haag hat daraufhin den Staat dazu verurteilt, die CO2-Emissionen bis 2020 auf 25% gegenüber den Werten von 1990 zu senken. Dabei wurde ein Verstoß der aktuellen politischen Ziele gegen die niederländische Verfassung festgestellt und auf die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Niederlande verwiesen. Ein Berufungsverfahren läuft.

Investitionsschutzverfahren

In den vieldiskutierten Investitionsschutzverfahren, gerade im Energiesektor, geht es regelmäßig um die Entschädigung von wertlos gewordenen Investitionen. Ein privatrechtlich organisiertes Unternehmen verklagt einen Staat, weil es unfair, ungleich oder diskriminierend behandelt wurde. In diesem Zusammenhang spielt es eine Rolle, inwieweit das staatliche Handeln für den Investor vorhersehbar war. Dabei ist für Investitionen, die nach Inkrafttreten des Pariser Abkommens getätigt wurden, denkbar, dass sich der beklagte Staat darauf beruft, dass er völkerrechtlich zu Maßnahmen des Klimaschutzes verpflichtet war und dass der Investor daher ihn beeinträchtigende Maßnahmen habe vorhersehen können. Es ist allerdings auch eine Fallgestaltung denkbar, in der der Investor geltend macht, dass der Staat gerade seine Investition oder Technologie hätte erhalten oder fördern müssen, weil es zur Erreichung der Klimaziele die richtige Maßnahme gewesen wäre.

• Die Widerklage in „Burlington vs. Ecuador“: Darüber hinaus müssen sich Investoren in entsprechenden Investitionsschiedsverfahren aber auch auf Widerklagen der beklagten Staaten vorbereiten. Wie in drei Fällen in Südamerika schon entschieden, bejahten die Schiedsgerichte ihre Zuständigkeit auch für eine Widerklage des Staates gegen den Investor wegen Verletzung von Umweltgesetzen. In einem Fall, „Burlington vs. Ecuador“ („Burlington Resources Inc vs. Republic of Ecuador“, ICSID Case No ARB/08/5), minderte das Schiedsgericht sogar den Anspruch des Investors um den Betrag, den der Investor dem Staat wegen Verletzung der Umweltvorschriften zahlen musste. Die Entscheidungsfreudigkeit der Schiedsgerichte dürfte sich zukünftig erhöhen, wenn eine der Parteien sich auf das völkerrechtlich relevante Pariser Klimaschutzabkommen bezieht.

Klimaschutzversicherungen in Jamaika

Nur einige Wochen vor der Bonner Konferenz wurde Jamaika von den Wirbelstürmen Irma und Maria heimgesucht. Dank schon bestehender Klimaschutzversicherungen für die Karibik und Lateinamerika ist der Staat nun gegen Klimaschäden versichert. Nach Presseberichten (Andreas Mihm in der F.A.Z. vom 20.01.2017) wurde mit Zahlungen von 30 Millionen US-Dollar auch schnell geholfen. In Afrika gibt es mit der African Risk Insurance eine ähnliche Initiative. Solche Versicherungen geben den betroffenen Ländern einen Rechtsanspruch, sie lassen sie nicht als Bittsteller anklopfen. Um Rechte durchzusetzen, sind gegebenenfalls Klagen erforderlich. Es darf angenommen werden, dass die Versicherungsverträge allein schon wegen der erwünschten Vollstreckbarkeit Schiedsklauseln enthalten.

Der geeignete Streitlösungsmechanismus

Diese Entscheidungen sind nur einige einer wachsenden Anzahl von Fällen, die zeigen, dass sich die Staaten an den Zusagen des Klimaschutzabkommens messen lassen müssen, auch wenn sie das Abkommen noch so vorsichtig und versehen mit Vorbehalten formulieren. Die konsequente Durchsetzung der Klimaschutzziele ist nicht aufzuhalten und auch notwendig. Der Veränderungsprozess in der Energiewirtschaft hin zur Energieproduktion ohne fossile Brennstoffe wird sicher zu (mehr) Spannungen führen. Diese abzufedern oder gar aufzufangen ist Aufgabe eines unabhängigen und rechtssicheren Streitbeilegungsmechanismus. Zweckdienlich wäre es daher, wenn sich die entsprechenden Fachausschüsse für die Folgekonferenz in Kattowitz im nächsten Jahr auch vornehmen würden, an einer Schiedsordnung zu arbeiten, die über Art. 14 (2) (b) der Klimarahmenkonvention das Pariser Abkommen ergänzt. Schiedsverfahren auch mit der Beteiligung von Staaten bieten ein flexibles Verfahren, unparteiische und kompetente Richter und dank der internationalen Vollstreckbarkeit einen effektiven Rechtsschutz. Die für diese Art von Fällen sicherlich erforderliche Transparenz könnte an die für Investitionsschiedsverfahren geschaffene Mauritius-Konvention angelehnt werden (mehr dazu HIER).

Das Stockholm Treaty Lab

Anregungen für die weitere Ausformung der Streitbeilegungsbestimmungen könnten sich die verhandelnden Parteien beim Stockholm Treaty Lab (http://stockholmtreatylab.org) holen. Dabei handelt es sich um eine Ini­tiative der Stockholmer Handelskammer und des dort angesiedelten Schiedsgerichtsinstituts. Das Ziel der Initiative ist es, innovative Streitbeilegungsmodelle zu entwerfen, die bei der Umsetzung von Klimaschutzabkommen angewendet werden können, damit die vereinbarten Ziele verbindlich und durchsetzbar machen und so zum Erfolg der Abkommen beitragen. Seit dem 31.10.2017 ist die Registrierungsphase abgeschlossen. Die multidisziplinären Teams haben sich gebildet, und es darf mit Spannung auf die Ergebnisse gewartet werden. Schon jetzt steht fest, dass Gewinner nicht nur das ausgewählte Team sein wird, sondern auch der Klimaschutz als Ganzes.

alexander.foerster@msa.se