Das neue Gesicht des Umweltrechts: eine Herausforderung für multinationale Unternehmen

Im Blickpunkt: Weltweit werden Umweltgesetze mit einer teils beispiellosen Schnelligkeit in Kraft gesetzt

Von Dr. Daniel Kassing, LLM., und Neil Beresford

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Das Umweltrecht verändert sich mit exponentieller Geschwindigkeit. Weltweit ist eine deutliche Stärkung des gesamten Rechtsgebiets zu beobachten, die sich nicht nur in der Einführung neuer, strengerer Vorschriften, sondern auch in deren konsequenter Durchsetzung zeigt. Für multinationale Organisationen können mangelnde Vorbereitung am jeweiligen Standort gravierende Folgen und Umweltvorfälle weitreichende Auswirkungen haben.
Dieser Beitrag gibt einen Überblick über die neuesten Entwicklungen im Umweltrecht der führenden Regionalmärkte in Europa, Asien und Südamerika und erläutert, inwieweit auf diesen Märkten agierende ­Unternehmen mit herkömmlichen Maßnahmen zur ­Risikokontrolle finanzielle Risiken und Reputationsrisiken vermindern und durch Versicherungslösungen abdecken können.

Europa
Das Umweltrecht innerhalb der Europäischen Union besteht aus einer Mischung von EU-Recht und nationalen Gesetzen. Kernpunkt ist dabei die im Jahr 2009 in ganz Europa in Kraft getretene EU-Richtlinie über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden (Richtlinie 2004/35/EG). Zweck dieser Richtlinie ist insbesondere die Entwicklung und Einführung des Verursacherprinzips im Rahmen der Umwelthaftung.
Diese neuen Haftungsprinzipien haben mit der Haftung nach den üblichen zivilrechtlichen Regeln wenig gemeinsam. Beispielsweise haben Einzelkläger kein Recht auf Entschädigung – stattdessen liegt der Schutz der Umwelt in den Händen einer jeweils zuständigen nationalen Behörde. Die Richtlinie definiert drei Kategorien von Umweltschäden:

  • Schädigungen von geschützten Arten und natürlichen Lebensräumen
  • Schädigungen, die erhebliche Auswirkungen auf den (ökologischen, chemischen oder mengenmäßigen) Umweltzustand der Gewässer haben
  • Schädigungen des Bodens, die ein erhebliches Risiko für die menschliche Gesundheit darstellen

Weiter wird zwischen zwei Haftungssituationen unterschieden: In der ersten Situation geht es um Schädigungen geschützter Arten, natürlicher Lebensräume, Gewässer und Landschaften durch die Ausübung von Tätigkeiten, die ein erhöhtes Umweltrisiko aufweisen. In diesen Fällen besteht eine Haftung unabhängig davon, ob die Betreiber dieser Tätigkeiten vorsätzlich oder fahrlässig gehandelt haben. Zudem gibt es nur wenige Verteidigungsgründe. Die zweite Situation bezieht sich auf andere Tätigkeiten, bei denen nur dann eine Haftung ausgelöst wird, wenn den Betreibern ein vorsätzliches oder fahrlässiges Handeln zur Last gelegt werden kann.
Darüber hinaus ermächtigt die Richtlinie dazu, auf Kosten des Verursachers Umweltschäden vorzubeugen oder Sanierungsmaßnahmen zu ergreifen. Welche Sanierungsmaßnahmen zu treffen sind, bestimmt dabei die Art der Schädigung. So sollen die Sanierung von Gewässern sowie Maßnahmen zugunsten geschützter Arten und natürlicher Lebensräume dadurch ermöglicht werden, dass die Umwelt in ihren Ausgangszustand zurückversetzt wird. Dies kann laut Richtlinie erreicht werden, indem geschädigte Ressourcen ersetzt, neue Naturkomponenten geschaffen oder erworben oder entsprechende Maßnahmen an einem anderen Standort ergriffen werden. Um Schäden des Bodens zu sanieren, müssen Maßnahmen zur Entfernung, Kontrolle, Eindämmung oder Reduzierung der jeweiligen Schadstoffe getroffen werden, damit für die menschliche Gesundheit kein Gefährdungsrisiko mehr besteht.
Die Richtlinie verpflichtet die EU-Mitgliedstaaten außerdem dazu, die Entwicklung finanzieller Deckungsmaßnahmen zu unterstützen. So soll sichergestellt werden, dass Unternehmen ihren Umweltverpflichtungen nachkommen können.

Unterschiedliche Umsetzung
Dieses europäische Maßnahmenpaket mag zwar zunächst beeindrucken, jedoch sind seine Regelungen nur in sehr unterschiedlichem Maß in nationale Gesetze umgesetzt worden. Dabei sind die Umsetzungsraten in Ost- wesentlich höher als in Westeuropa. Dies mag daran liegen, dass sich die westeuropäischen Staaten auf ein Konglomerat verschiedener Umweltschutzgesetze verlassen. So ist der Anwendungsbereich in Frankreich beispielsweise auf Fälle von „schwerwiegenden Schädigungen der Umwelt“ beschränkt. Damit dort eine richtlinienkonforme Umsetzung überhaupt möglich war, musste im Jahr 2016 das französische Zivilrecht geändert werden, um für Verursacher von Umweltschäden eine verschuldensunabhängige Haftung einzuführen. Nun können dort Klagen von betroffenen Personen, der Regierung oder von bestimmten zugelassenen Umweltorganisationen erhoben werden, und den Gerichten steht ein breites Spektrum an Sanierungsmaßnahmen und Schadensersatzforderungen zur Verfügung, die sie den Beklagten auferlegen können.

Verschiedene Ansätze zu finanziellen ­Vorsorgemaßnahmen
Auch was die Einführung der Deckungsvorsorge betrifft, welche die Haftpflichtversicherungen der Unternehmen in Bezug auf die Umwelt garantieren sollen, bestehen gravierende Unterschiede zwischen den EU-Mitgliedstaaten.

Irland
Im Jahr 2015 veröffentlichte die Irish Environmental Protection Agency (EPA) eine umfangreiche Leitlinie über die finanzielle Vorsorge für den Fall einer Haftung aus Umweltschädigungen (HIER). Die Leitlinie, die für mehr als 700 Unternehmen, die eine der staatlich genehmigten Tätigkeiten ausüben, gilt, beschreibt die Anforderungen der EPA an diese Deckungsvorsorge und wie selbige gebildet werden kann. Zudem geht sie darauf ein, welche finanziellen Vorsorgen als angemessen betrachtet werden können.
Danach muss sich die Deckungsvorsorge auf die gesamten Kosten erstrecken, die als Reaktion auf Vorfälle während der Lebensdauer einer Anlage bis zu ihrer möglichen endgültigen Stilllegung entstehen können. Zur Berechnung der erforderlichen Rückstellungen muss das Unternehmen eine Risikobewertung zur Umwelthaftung und einen Maßnahmenplan zur Schließung, Wiederherstellung und Nachsorge in Auftrag geben. Für sämtliche Kostenkalkulationen muss die Zustimmung der EPA eingeholt werden. Ohne eine behördlich genehmigte Deckungsvorsorge wird den Unternehmen keine Genehmigung zum Betrieb einer Anlage erteilt.

Spanien
In Spanien wurden die Vorschriften zur Deckungsvorsorge im Jahr 2017 deutlich verschärft (Order APM/1040/2017). Seit dem 31.10.2018 müssen „Priorität 1“-Standorte durch eine verpflichtende finanzielle Rückstellung geschützt werden. Dies betrifft solche Standorte, an denen mit gefährlichen „Seveso“-Chemikalien gearbeitet wird, an denen gefährliche Abfälle verarbeitet werden oder wo in großem Umfang Verbrennungsaktivitäten stattfinden.
Mit Stichtag 31.10.2019 wird die gleiche obligatorische Deckungsvorsorge auf „Priorität 2“-Standorte ausgedehnt. Zu ihnen werden Öl- und Gasraffinerien, Anlagen zur Raffination von Erd- oder Rohöl, Kokereien, große Eisen- und Stahlwerke sowie Eisenmetallgießereien und chemische Anlagen zur Herstellung von Salzen wie Ammoniumchlorid, Kaliumcarbonat (Kali), Natriumcarbonat (Soda), Perborate und Nitrat, medizinische Produktionsanlagen, Sprengstoffanlagen und große Deponien gezählt.
Darüber hinaus ist auch noch eine – bisher noch nicht in Kraft getretene – „Priorität 3“-Stufe geplant. Davon betroffene Betreiber werden eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchführen müssen. Wenn sie die erforderlichen Kriterien erfüllen, werden sie zudem eine finanzielle Vorsorge, die aus einer Versicherung, einer Finanzgarantie oder anderen Finanzanlagen besteht, bilden müssen. Der so garantierte Betrag wird streng zweckgebunden sein, um im Ernstfall die Umweltverbindlichkeiten des Betreibers decken zu können.
Wird die Einrichtung einer solchen finanziellen Vorsorge unterlassen, kann einem Unternehmen eine Geldstrafe von bis zu 2 Millionen Euro auferlegt werden, und ihm droht die Entziehung oder Aussetzung der Erlaubnis zum Betrieb für bis zu zwei Jahre.

Stärkere Europäische Harmonisierung?
Um den Maßnahmen zum Schutz der Umwelt mehr Geltung zu verleihen, startete die Europäische Umweltagentur (EUA) im Jahr 2014 ein auf mehrere Jahre angelegtes Arbeitsprogramm, welches in vier Abschnitte unterteilt ist: Sammlung der Informationen über die Umsetzung durch die Politik, Zusammentragung des Kenntnisstandes, Austausch und Nutzung des Wissens und dessen Management innerhalb des europäischen Wirtschaftsraums. Bis zu dieser Reform wird die Umweltregulierung in der Europäischen Union jedoch ein Flickenteppich unterschiedlicher nationaler Gesetze bleiben.

Asien
In ganz Asien wird das Umweltrecht grundlegend reformiert. Beispielhaft sollen hier China und Südkorea aufgeführt werden.

China
In China ist das Verursacherprinzip bereits seit den 80er Jahren gesetzlich verankert. Im Rahmen des jüngsten „Krieges gegen die Umweltverschmutzung“ wurde das chinesische Umweltschutzgesetz im Jahr 2014 geändert, um deutlich verbesserte Vorschriften für die Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung zu schaffen. Dieses Maßnahmenpaket umfasst umfangreiche, oft täglich verhängte Sanktionen gegen Verursacher sowie die persönliche Haftung von Geschäftsleitern. Zudem schafft es eine neue Regelung für Rechtsstreitigkeiten im öffentlichen Interesse. Doch darauf ruhte sich die chinesische Regierung nicht aus. Seit dem Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes wurden zahlreiche weitere Rechtsvorschriften eingeführt:

  • Gesetz zur Verhütung und Kontrolle der Luftverschmutzung
  • Gesetz zur Umweltverträglichkeitsprüfung
  • Gesetz über die Vermeidung und Verminderung der durch feste Abfälle verursachten Umweltverschmutzung
  • Gesetz zum Schutz der Meeresumwelt
  • Gesetz über die Verhütung und Kontrolle der Wasserverschmutzung
  • Gesetz zur Verhinderung der Lärmbelästigung in der Umwelt
  • Gesetz zur Verhütung und Kontrolle der radioaktiven Verunreinigung

System zur Regulierung: Zu den radikalsten Aspekten des chinesischen Regulierungssystems gehört der Mechanismus zur Durchsetzung von Verstößen gegen das Umweltrecht. So wurde im Jahr 2017 eine regelrechte Durchsetzungskampagne gestartet, in deren Zuge fast 40.000 Unternehmen und 10.000 Geschäftsleiter wegen Verstößen gegen das Umweltrecht beschuldigt wurden.
Zentrale Behörde der staatlichen Regulierung ist das Umweltministerium, das für die Einrichtung des grundlegenden Umweltschutzsystems, die Festlegung und Koordinierung der nationalen Umweltziele sowie die Überwachung der Vermeidung und Kontrolle der Umweltverschmutzung zuständig ist. Die Lokalregierungen haben zusätzlich ihre eigenen Umweltschutzbehörden (Environmental Protection Agencies, EPAs), die unter der Aufsicht des Ministers arbeiten. Die lokalen Umweltschutzbehörden sind für die Durchführung von Inspektionen vor Ort zuständig und verfügen über umfangreiche Befugnisse. Beispielsweise können sie Geldbußen verhängen, Einrichtungen und Arbeitsmittel beschlagnahmen, Betriebe einschränken oder deren Produktion einstellen, Kontrollziele festlegen und sogar die Inhaftierung von Geschäftsleitern veranlassen.
Die Arbeit der Lokalbehörden wird schließlich von Inspektoren der Zentralregierung überwacht, die in regelmäßigen Besuchen die konsequente und wirksame Umsetzung der nationalen Umweltpolitik sicherstellen. Darüber hinaus unterliegen die Lokalbehörden der Kontrolle von Privatpersonen und NGOs, die die Behörden mittels des Verwaltungsprüfungsgesetzes zur Durchsetzung der Umweltvorschriften zwingen können. Nicht zuletzt haben auch die Behörden für die öffentliche Sicherheit die Befugnis, das chinesische Strafrecht, das zahlreiche Umweltdelikte festlegt, durchzusetzen. Zu diesen Straftaten gehören beispielsweise die Beeinträchtigung des Umweltschutzes, Versäumnisse bei der Umweltverwaltung und die illegale Einfuhr oder Deponierung von Abfällen.

Zivilrechtliche Haftung für Umweltschäden: Das chinesische Deliktsrecht sieht eine verschuldensunabhängige Haftung der Verursacher vor, vorbehaltlich der Einrede der höheren Gewalt, des Mitverschuldenseinwands und eines Rückgriffsrechts auf Dritte. Bei Umweltschäden findet eine Umkehr der Beweislast dergestalt statt, dass der Verursacher nachweisen muss, dass die Verschmutzungen den behaupteten Schaden nicht verursacht haben.
Zudem erlaubt das chinesische Recht etablierten Umweltorganisationen wie der „China Environmental Protetction Federation“ oder „Friends of Nature“, Zivilklagen gegen Verursacher im öffentlichen Interesse einzureichen.

Pflichtversicherung: Im Einklang mit der nationalen Politik der Verschärfung der Umweltvorschriften hat der chinesische Gesetzgeber am 07.05.2018 die Verordnung über die Pflichtversicherung für Umweltverschmutzung erlassen. Sie gilt für Betreiber von Hochrisikotätigkeiten, wie zum Beispiel bei der Verarbeitung von gefährlichen Abfällen, bei Erdölprodukten, im Kohlebergbau, bei Metallerzen, chemischen Rohstoffen, chemischen Erzeugnissen und in anderen Branchen, die von der Regierung als ein hohes Umweltrisiko angesehen werden. Die Betreiber in diesen Branchen sind daher pauschal verpflichtet, sich gegen Risiken durch Personenschäden, Sachschäden Dritter, Umweltschäden und mögliche Sanierungskosten zu versichern. Die Versicherungsbedingungen, die einer strengen Kontrolle unterliegen, müssen sowohl plötzliche als auch unfallbedingt und allmählich auftretende Verschmutzungen nach dem Schadensereignisprinzip abdecken und den Unternehmen eine dreijährige Meldefrist einräumen. Zudem müssen die Bedingungen Klauseln enthalten, die Sofortuntersuchungen und Abhilfemaßnahmen ermöglichen.
Dieses Pflichtversicherungssystem ist nicht nur auf eine Verteilung von Risiken ausgerichtet, sondern auch auf die Übertragung von Verantwortung für das Risikomanagement. Die Tarife und Prämien sind nach staatlich veröffentlichten Kriterien standardisiert, und Versicherer dürfen die Ausstellung einer Police nicht ohne besonderen Grund ablehnen (grundsätzlicher Kontrahierungszwang). Vor der Ausstellung einer Police und mindestens einmal jährlich müssen die Versicherer die versicherten Betriebe untersuchen. Dabei müssen das Umweltrisiko bewertet, der Versicherte bei der Entwicklung von Risikobewertungssystemen unterstützt und bei der Behebung von Beeinträchtigungen beraten werden.

Zukünftige Entwicklungen: Die Geschwindigkeit, mit der das chinesische Umweltrecht verändert wird, wird auch in absehbarer Zukunft nicht abnehmen. Zukünftige Gesetzgebungsprojekte umfassen beispielsweise einen Entwurf zur Vermeidung und Verminderung der Bodenverschmutzung und einen Reformplan für das System zur Kompensation ökologischer Umweltschäden. Schließlich sollen spezialisierte Umweltgerichte geschaffen werden, um Zivilsachen im Zusammenhang mit Umweltschäden zu verhandeln.

Südkorea
Eine verbesserte Umweltgesetzgebung ist eine der obersten Prioritäten der Moon-Jae-in-Regierung in Südkorea. So verkündete eine im Juli 2017 vorgestellte politische Agenda, eine umweltfreundliche Gesellschaft mit verbesserter Luftqualität und einer nachhaltigen Umwelt zu fördern.
Indes verfügt Südkorea bereits über ein umfassendes Umweltauflagensystem. Dies rührt nicht nur daher, dass Umweltrechte der Bürger in der südkoreanischen Verfassung verankert sind. Es gibt auch detaillierte Gesetze, die für bestimmte Hochrisikobereiche gelten, beispielsweise Chemikalien oder Abfälle. Die möglichen Strafen sind hoch und enthalten Sanktionen bis zum Zehnfachen des finanziellen Gewinns des Verursachers.
Im Jahr 2014 wurde darüber hinaus ein verschuldens-unabhängiges Haftungssystem eingeführt, bei dem der Verursacher wie in China die Beweislast dafür trägt, dass die Verschmutzung den behaupteten Schaden nicht verursacht hat.
Ebenfalls im Jahr 2014 wurde ein Pflichtversicherungssystem in Kraft gesetzt. Es gilt für Anlagen mit hohem Risiko, also solche, die chemische oder organische Schadstoffe emittieren, mit gefährlichen Chemikalien umgehen, Lärm oder Vibrationen verursachen oder die Meeresumwelt beeinträchtigen. Die Policen müssen sowohl plötzliche als auch allmählich auftretende Verschmutzungen abdecken, können aber Kosten aus dem laufenden Geschäftsbetrieb und Kosten für die Reinigung des eigenen Bodens des Versicherten (also Eigenschäden) ausschließen.
Es wird erwartet, dass sich die Umweltauflagen in Südkorea in den kommenden Jahren weiter verschärfen werden.

Südamerika
Das südamerikanische Umweltrecht zeichnet sich vor allem durch einerseits eine umfassende Regulierung und andererseits eine uneinheitliche Durchsetzung aus. So hat beispielsweise Mexiko allein vier Bundesbehörden sowie verschiedene staatliche und kommunale Behörden, die alle für die Durchsetzung des Umweltrechts zuständig sind. Jede der Behörden verfügt über ein strenges, komplexes Kontrollsystem und die Befugnis, einschneidende Sanktionen zu verhängen. Jedoch gibt es zwischen den einzelnen Behörden wenig Koordination, und betroffene Unternehmen werden oft von verschiedenen Regulierungsbehörden aufgefordert, deren jeweilige Anforderungen zu erfüllen.
Außerdem enthalten viele südamerikanische Rechtssysteme sogenannte Gruppenklagegesetze, wobei in den vergangenen Jahren sowohl die Häufigkeit als auch die Schwere von Umweltklagen in der gesamten Region zugenommen haben.
Wie in anderen Teilen der Welt gewinnt zudem die Pflichtversicherung auch hier zunehmend an Bedeutung. In Mexiko beispielsweise müssen alle Unternehmen, die an der Gewinnung, Behandlung, Lagerung und dem Verkauf von Kohlenwasserstoffen beteiligt sind, einschließlich Tankstellen, nun eine Umwelthaftpflichtversicherung abschließen. Zudem müssen Unternehmen von ihren Auftragnehmern, Subunternehmern, Lieferanten oder Dienstleistern verlangen, dass sie eine ähnliche Versicherung unterhalten. Policen dürfen nur von autorisierten Versicherern aufgestellt werden, und die Bedingungen müssen von der zuständigen Aufsichtsbehörde registriert und genehmigt werden. Wie in China wird von den Versicherern erwartet, dass sie Aktivitäten im Bereich des Umweltrisikomanagements durchführen. Ihre Untersuchungsberichte müssen zudem der Aufsichtsbehörde innerhalb von 30 Tagen vorgelegt werden.

Fazit
Weltweit werden Umweltgesetze mit einer teils beispiellosen Schnelligkeit in Kraft gesetzt. Regierungen, die sich für eine saubere und sichere Umwelt einsetzen, erlassen immer strengere Gesetze zur Verhütung und Kontrolle von Umweltverschmutzung, untermauert von strengen Entschädigungsregelungen. In Europa wird die finanzielle Verpflichtung zur Deckung von Umweltschäden zunehmend betont, während Staaten in Asien und Südamerika neue Pflichtversicherungssysteme bereits einführen.
Obwohl sich Konzeption und Gegenstand der neuen Vorschriften grundsätzlich ähneln, bestehen erhebliche Unterschiede zwischen den verschiedenen Rechtsordnungen. Differenzen ergeben sich sowohl in Bezug auf den Inhalt als auch auf die Umsetzung. Auch innerhalb Europas ist es noch nicht gelungen, den Flickenteppich der nationalen Gesetze und Vorschriften zu harmonisieren. Es bleibt abzuwarten, ob das mehrjährig angelegte europäische Arbeitsprogramm zu einer engeren Abstimmung führen wird.
Für Unternehmen mit Umweltbezug, die in mehreren Ländern tätig sind, können multinationale Umweltprogramme eine attraktive Lösung sein. Sie bieten einen Mindeststandard an internationaler Absicherung in Kombination mit Lokalpolicen, die den Anforderungen der jeweiligen nationalen Gesetze entsprechen. Unabhängig davon, ob ein multinationales Umweltprogramm etabliert wird oder nicht, ist es in diesem von schnellen Veränderungen geprägten Bereich unerlässlich, dass Risikomanager und besser auch Geschäftsleiter über die Entwicklungen informiert bleiben.

daniel.kassing@clydeco.com

Neil.beresford@clydeco.com