Die Rolle von Compliancemanage­mentsystemen bei der Sanktionsbemessung: Welche konkreten Maßnahmen sind für eine angemessene Compliance erforderlich?

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Nach langer juristischer wie politischer Diskussion hat das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz am 22.08.2019 den allseits erwarteten Referentenentwurf eines „Gesetzes zur Bekämpfung der Unternehmenskriminalität“ vorgelegt. Dessen Kern bildet das neue Verbandssanktionengesetz (VerSanG-E). Eine Veröffentlichung des Referentenentwurfs ist bislang noch nicht erfolgt. Er liegt bestimmten Verbänden jedoch bereits zur Durchsicht vor. Er zielt darauf ab, die Schwächen des bisherigen Sanktionssystems des Ordnungswidrigkeitengesetz (§§ 30, 130 OWiG) zu beheben und eine angemessene Reaktion auf Unternehmenskriminalität zu ermöglichen. Insbesondere soll der Sanktionsrahmen von bisher maximal 10 Mil­lionen Euro bei Unternehmen mit einem Jahresumsatz von mehr als 100 Millionen Euro auf 10% des Umsatzes angehoben werden. Zudem soll das im Ordnungswidrigkeitenrecht geltende Opportunitätsprinzip durch das Legalitätsprinzip ersetzt werden. Die Verfolgung von Verstößen soll nicht mehr im Ermessen der zuständigen Behörde liegen, sondern zur Pflicht werden. Selbsterklärtes Ziel des Referentenentwurfs ist auch die Förderung von Compliancemaßnahmen in Unternehmen.
Der Entwurf knüpft damit einerseits an bekannte Prinzipien an, bleibt aber – insbesondere was Anforderungen an konkrete Compliancemaßnahmen angeht – noch zu unbestimmt.

Bisherige Honorierung von Compliancemanagementsystemen
Bereits zur bisherigen Rechtslage herrscht in der rechtswissenschaftlichen Literatur großes Einvernehmen darüber, dass die Implementierung von effizienten Compliancemanagementsystemen zu einer Enthaftung für den Aufsichtsverpflichteten führen kann oder jedenfalls bei der Bußgeldbemessung mindernd zu berücksichtigen ist. Auch die Behörden und Gerichte haben das in jüngerer Zeit anerkannt. So hat das Bundesministerium der Finanzen in dem Anwendungserlass zu § 153 AO (Punkt 2.6.) vom 23.05.2016 eine positive Wirkung von innerbetrieblichen Kontrollsystemen im Hinblick auf den Vorwurf einer Steuerhinterziehung oder -verkürzung dokumentiert. Danach kann ein solches System, das der Erfüllung der steuerlichen Pflichten dient, ein Indiz darstellen, das den subjektiven Tatbestand der ­Steuerhinterziehung entfallen lassen kann.
Während damit aus Sicht der obersten Finanzbehörde im Steuerstrafrecht bereits eine Art Enthaftung durch Compliancemanagementsysteme möglich ist, hat der Bundesgerichtshof (BGH) zudem deren bußgeldmindernde Wirkung in einem vielbeachteten Urteil vom 09.05.2017 anerkannt (BGH vom 09.05.2017 – 1 StR 265/16). Danach ist es für die Bemessung von Geldbußen von Bedeutung, inwieweit das Unternehmen seiner „Pflicht, Rechtsverletzungen aus der Sphäre des Unternehmens zu unterbinden, genügt und ein effizientes Compliancemanagement installiert hat, das auf die Vermeidung von Rechtsverstößen ausgelegt sein muss“. Der BGH hat zudem darauf hingewiesen, dass zu berücksichtigen ist, ob das Unternehmen in der Folge von Rechtsverstößen (auch nachträglich) die entsprechenden „Regelungen optimiert“ und die „betriebsinternen Abläufe so gestaltet hat, dass vergleichbare Normverletzungen zukünftig jedenfalls deutlich erschwert werden“.

Umsetzung durch das Verbandssanktionengesetz
Der Entwurf des Verbandssanktionengesetzes spricht in mehreren Regelungen von Vorkehrungen zur Vermeidung von Verbandsstraftaten und meint damit letztlich insbesondere Compliancemaßnahmen, wie aus der entsprechenden Entwurfsbegründung hervorgeht.
Zunächst taucht der Begriff – auf erster Stufe – im Zusammenhang mit den Voraussetzungen für die Verhängung von Verbandssanktionen bei Straftaten von Nichtleitungspersonen auf (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 VerSanG-E). Danach ist es erforderlich, dass die Leitungspersonen des Verbands die Straftat durch (präventive) angemessene Vorkehrungen zur Vermeidung von Verbandsstraftaten hätten verhindern oder wesentlich erschweren können. Nach der Entwurfsbegründung (S. 78) soll das Bestehen eines Complianceprogramms zwar nicht unmittelbar zur Sanktionslosigkeit führen. Allerdings soll dies dann enthaftend wirken können, wenn dadurch Leitungs-, Koordinations-, Organisations- und Kontrollpflichten angemessen erfüllt werden. Dabei sei entscheidend, ob die Sorgfalt angewandt wurde, die von einem ordentlichen Angehörigen des jeweiligen Tätigkeitsbereichs verlangt werden kann. Welche Vorkehrungen zu treffen sind, hänge dabei insbesondere von der Art, Größe und Organisation des Unternehmens, der Gefährlichkeit des Unternehmensgegenstands, der Anzahl der Mitarbeiter, den zu beachtenden Vorschriften sowie dem Risiko ihrer Verletzung ab.
Ferner sollen die Compliancemaßnahmen – auf zweiter Stufe – im Zusammenhang mit der (repressiven) Sanktionierung relevant werden. Zum einen sollen im Rahmen von Weisungen bei Verbandsgeldsanktionen vom Gericht bestimmte Vorkehrungen und deren Nachweis durch sachkundige Stellen angeordnet werden können (§ 13 Abs. 2 VerSanG-E). Zum anderen soll bei der Bemessung der Verbandsgeldsanktion – wie nach der Rechtsprechung des BGH – zu berücksichtigen sein, inwieweit der Verband Vorkehrungen zur Vermeidung von Verbandsstraftaten implementiert und nachgebessert hat (§ 16 Abs. 2 Nr. 6 und 7 VerSanG-E). Hinsichtlich der Höhe der Milderung differenziert die Entwurfsbegründung (S. 95) zwischen „substantiellen“ und „allenfalls gering[en]“ Sanktionsmilderungen – je nachdem, ob bereits ein „Optimum an Compliance“ oder ein „Defizit bei der Compliance“ vorliegt und die Verbandsstraftat daher durch eine „ordnungsgemäße Compliance verhindert oder wesentlich erschwert worden wäre“.
Damit werden den Unternehmen und Rechtsanwendern insgesamt jedoch eher Steine statt Brot gegeben. Denn es bleibt weiterhin unklar, welche konkreten Maßnahmen für eine angemessene Compliance erforderlich sind. Wann sind Compliancemaßnahmen also angemessen, optimal oder defizitär? Wie soll dies retrospektiv festgestellt werden? Zumal daran zu erinnern ist, dass sich die Funktionsfähigkeit eines Compliancemanagementsystems erst dann zeigt, wenn es zum „Ernstfall“, also zur Aufdeckung von Gesetzesverstößen kommt. Durch diese Unklarheit verwischen auch die Grenzen zwischen Enthaftung, „substantieller“ und „allenfalls geringer“ Sanktionsmilderung. Die nach der Entwurfsbegründung (S. 1) intendierten „konkreten und nachvollziehbaren Zumessungsregeln für Verbandsgeldbußen […] ebenso wie rechtssichere Anreize für Investitionen in Compliance“ sollten im weiteren Gesetzgebungsverfahren möglichst noch geschaffen werden.
Hier sind etwa die US-Behörden deutlich weiter – dem Rechtsanwender wird mit den Sentencing Guidelines des Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) ein transparenter Einblick in die ausführlichen Beurteilungskriterien der Strafverfolgungsbehörden gegeben, was es erleichtert, ein angemessenes Compliancemanagementsystem zu implementieren. Dabei wird anhand einer Vielzahl von Kriterien geprüft, ob das Complianceprogramm sinnvoll und dem konkreten Unternehmen angemessen konzipiert wurde, ob eine effektive Umsetzung vorliegt und ob die Funktionsfähigkeit in der Praxis gewährleistet ist. Die Anforderungen wurden in der am 30.04.2019 von der Criminal Division des U.S. Department of Justice (DoJ) veröffentlichten Neufassung der Leitlinien zur Bewertung der Wirksamkeit von Complianceprogrammen, dem „Guidance Document ,Evalutation of Corporate Compliance Programs‘“, weiter konkretisiert.

Fazit
Eine entsprechende Handreichung durch den Gesetzgeber oder die Strafverfolgungsbehörden wäre gerade in Hinblick auf den drastisch erhöhten Sanktionsrahmen auch für Deutschland wünschenswert – für mehr Rechtssicherheit für Unternehmen, aber auch zur Wahrung einer bundesweit einheitlichen Rechtsanwendung.

Hinweis der Redaktion: Die Autoren danken Michael Bergschneider, wissenschaftlicher Mitarbeiter, für seine Unterstützung bei diesem Beitrag. Von Busekist/Federmann/Schiml, in Deutscher AnwaltSpiegel 21/2019: siehe hier. (tw)

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