Transparenz, integre Interessenvertretung und Ethikcodes

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Lobbyismus wird in weiten Teilen der Bevölkerung als anrüchig empfunden. Mit dem Anfang des kommenden Jahres in Kraft tretenden Lobbyregistergesetz wollen Bundestag und Bundesregierung der Interessenvertretung von Unternehmen und Organisationen den schlechten Ruf nehmen. Ab 2022 müssen Unternehmen und Personen es öffentlich machen, sobald sie Lobbyismus betreiben oder beauftragen. Wer sich nicht an die Regeln hält, dem drohen Bußgelder und ein Eintrag in eine „schwarze Liste“.

Kaum hat man das Transparenzregister „verdaut“, kommen neue Transparenzpflichten auf deutsche Unternehmen, Verbände und auch Einzelpersonen zu. Wer Interessenvertretung beim Bundestag oder der Bundesregierung betreibt, muss sich ab Anfang 2022 in ein sognanntes Lobbyregister eintragen – inklusive Angaben dazu, welche Interessen verfolgt werden.

Lobbyismus ist umfassend zu verstehen

Der Begriff der Interessenvertretung ist dabei umfassend zu verstehen. Es geht um jede Kontaktaufnahme zum Zweck der unmittelbaren oder mittelbaren Einflussnahme auf Entscheidungsprozesse der Bundesregierung und des Bundestags. Erfasst sind nicht nur Abgeordnete, Kanzler und Minister, sondern sämtliche Organe, Mitglieder, Fraktionen und Gruppen des Deutschen Bundestags sowie Parlamentarische Staatssekretäre, Staatssekretäre, Abteilungsleiter und Unterabteilungsleiter.

Die Eintragungspflicht trifft natürliche und juristische Personen, Personengesellschaften oder sonstige Organisationen, auch in Form von Netzwerken, Plattformen oder anderen Formen kollektiver Tätigkeiten, die Interessenvertretung betreiben oder in Auftrag geben. Betroffen ist jede Art von Organisation – von Einzelunternehmen mit „Hauptstadtbüro“ bis zu Lobbyagenturen, von Spitzenverbänden der Wirtschaft bis zu Tierschutzorganisationen. Ausnahmen gelten etwa für rein persönliche Anliegen, Petitionen, Interessen rein lokalen Charakters oder auch die bloße Teilnahme an Konferenzen. Die Ausnahmetatbestände sind abschließend. Zu beachten ist, dass sie spezifisch für die jeweiligen Kontaktgruppen gelten: Was eine Ausnahme in Bezug auf die Kontaktierung von Bundestagsangehörigen ist, muss keine Ausnahme hinsichtlich der Bundesregierung sein. Ob eine Ausnahme vorliegt, muss in jedem Einzelfall geprüft werden.

Die Registrierung muss unverzüglich erfolgen, sobald die Interessenvertretung regelmäßig betrieben wird, auf Dauer angelegt ist, geschäftsmäßig für Dritte erbracht wird oder in den jeweils letzten drei Monaten mehr als 50 ­unterschiedliche Interessensvertretungskontakte aufgenommen worden sind.

In das Register eingetragen werden für natürliche Personen der Vor-, Nach- und Geburtsname, Geburtsdatum und -ort, die Anschrift sowie elektronische Kontaktdaten, bei Gesellschaften und anderen Organisationen die Firma oder Bezeichnung, die Rechtsform, Anschrift sowie Namen derjenigen Personen, die die Interessenvertretung unmittelbar ausführen. Neben diesen Stammdaten ist der Interessen- und Vorhabenbereich nebst Beschreibung einzutragen. Detaillierte Angaben zu Finanzkennzahlen (etwa Aufwendungen für die Interessenvertretung, von der öffentlichen Hand empfangene Zuschüsse oder die Offenlegung von Jahresabschlüssen oder Rechenschaftsberichten) dürfen zwar verweigert werden. Diese Verweigerung wird im Lobbyregister indes vermerkt. Die verweigernden Interessenvertreter landen zudem auf einer gesonderten Liste.

Geführt wird das Lobbyregister beim Deutschen Bundestag. Die Eintragung ist elektronisch vorzunehmen, dabei werden der Tag der Eintragung und jede Aktualisierung festgehalten. Die Angaben sind mindestens einmal jährlich zu aktualisieren. Frühere Interessenvertreter werden in einer gesonderten Liste geführt, die Entfernung aus der Liste erfolgt nach 18 Monaten.
Das Lobbyregistergesetz tritt am 01.01. 2022 in Kraft. Wer dann bereits Interessenvertretung betreibt, kann allerdings von einer zweimonatigen Karenzzeit Gebrauch machen. Wer sich innerhalb von zwei Monaten ab Inkrafttreten registriert, gilt als „unverzüglich“ registriert.

Folgen der unterbliebenen Eintragung

Wer die Eintragung nicht, nicht richtig, nicht rechtzeitig oder nicht vollständig vornimmt, riskiert ein Bußgeld von bis zu 50.000 Euro. Fahrlässige Verstöße können mit bis zu 20.000 Euro Geldbuße geahndet werden. Einzelne Eintragungen dürfen zwar verweigert werden, allerdings landet der Verweigerer auf einer ebenfalls veröffentlichten „schwarzen Liste“. Dieses „Naming and Shaming“ hat Konjunktur in der deutschen Gesetzgebung. Die Bekanntmachung von Verfehlungen ist inzwischen bei Bußgeldentscheidungen der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht Pflicht, und auch das derzeit auf Eis gelegte Verbandssanktionengesetz sah die Veröffentlichung von Unternehmensstrafen vor.

Grundsätze integrer Interessenvertretung

Das Lobbyregister enthält vage Vorgaben dazu, was „integre Interessenvertretung“ ist. Grundsätzlich soll danach Interessenvertretung auf Basis von Offenheit, Transparenz, Ehrlichkeit und Integrität stattfinden. Interessenvertreter akzeptieren mit ihrer Registrierung einen Verhaltenskodex, den Bundesregierung und Bundestag sich bereits im Juni 2021 gegeben haben. Eine Einbeziehung weiterer Verhaltenskodizes soll ausdrücklich möglich sein. Erhebliche Verstöße gegen den Verhaltenskodex von Bundesregierung und Bundestag werden im Register für 24 Monate veröffentlicht. Problematisch ist dies deshalb, weil sowohl bußgeldrechtliche Sanktionen als auch „Naming and Shaming“ als Nebenfolge eines Verstoßes von informellem Recht, einem gleichsam internen Kodex, abhängig gemacht werden. Dies könnte das Gesetzlichkeitsprinzip und das Bestimmtheitsgebot („Keine Strafe ohne Gesetz“) verletzen.

„Guten Tag, ich bin Lobbyist“

Der Verhaltenskodex gibt zum Teil gesetzliche Vorschriften aus dem Lobbyregistergesetz wieder, geht zum Teil aber auch darüber hinaus. Formal haben Interessenvertreter danach bei jeder ersten Kontaktaufnahme das jeweilige Gegenüber aus Bundestag oder Bundesregierung darauf hinzuweisen, dass sie in das Lobbyregister eingetragen sind. Verboten ist die unlautere Beschaffung von Informationen, insbesondere das Inaussichtstellen finanzieller Anreize gegenüber den Adressaten der Interessenvertreter, wenn diese hierdurch ihre Pflicht verletzen. Die Regelung ähnelt den Strafvorschriften über die Bestechung und Bestechlichkeit von Amtsträgern (§§ 332, 334 f. StGB) und die Bestechung und Bestechlichkeit von Mandatsträgern (§ 108e StGB). Die Verweigerung von Einträgen, eingetragene Verstöße gegen den Kodex oder das Unterlassen der Aktualisierung der Eintragung müssen Interessenvertreter unaufgefordert mitteilen, wenn sie zu einer öffentlichen Anhörung im Deutschen Bundestag geladen oder an Gesetzesvorlagen beteiligt werden sollen. Lobbyisten, die im Auftrag von Dritten Kontakte aufnehmen, dürfen mit ihren Auftraggebern keine erfolgsabhängige Vergütung vereinbaren. Schließlich dürfen Interessenvertreter gegenüber Dritten – insbesondere Kunden – nicht behaupten, ein Nähe- oder Auftragsverhältnis zu Bundestagsangehörigen oder Regierungsbeamten zu haben.

Fazit

Das Lobbyregistergesetz fordert vielen Unternehmen, Verbänden und anderen Organisationen weitere Transparenzpflichten ab, um Vorbehalte in der Bevölkerung gegen Lobbyismus und Interessenvertretung abzubauen. Der Wille zur Transparenz schlägt sich auch darin nieder, dass Versäumnisse bei Registrierung und Eintragung, aber auch Verstöße gegen den Verhaltenskodex von Bundestag und Bundesregierung, nicht nur mit Bußgeldern, sondern auch mit öffentlicher Bekanntmachung geahndet werden, was in der Regel zu Reputationsverlust führt. Denn jeder „Eintrag“ wird von interessierten Beobachtern und Medien aufgenommen und kolportiert werden. Hier dürfte das vornehmliche Risiko für Interessenvertretung betreibende Organisationen liegen.
Andererseits erscheint der Aufwand von Registrierung und Eintragung übersichtlich zu sein. Besondere Sorgfalt wird auf eine korrekte und angemessene Umschreibung des verfolgten Interesses zu legen sein. Erfahrungswerte mit einem derartigen Register existieren naturgemäß nicht. Ähnlich wie beim Transparenzregister werden sich in der Praxis Fragen stellen, die der Deutsche Bundestag und die dort registerführende Behörde zu beantworten haben. Es empfiehlt sich insoweit, bei Unsicherheiten den unmittelbaren Kontakt mit der Behörde zu suchen. Auf diese Weise wird sich eine „Best Practice“ herausbilden.

Es ist zu erwarten, dass Verstöße, die in die ersten zwei Jahre nach Inkrafttreten des Lobbyregistergesetzes fallen, allenfalls mit milden Geldsanktionen geahndet werden. Ein gutes Beispiel für den Umgang mit frühen Verstößen bot das Bundesamt für Justiz beim Transparenzregister. Gleichwohl müssen Unternehmen sich, um eine öffentliche Bekanntmachung von Verstößen zu vermeiden, bis zum 29.02.2022 registriert haben, wenn sie ab Inkrafttreten des Gesetzes Interessenvertretung betreiben. Die folgende Checkliste kann dabei helfen:

Checkliste:

Analyse

  • In welchen Unternehmensbereichen wird von wem Interessenvertretung betrieben (gegebenenfalls auch unbewusst)?
  • Wer koordiniert die Interessenvertretung?
  • Werden Dritte mit der Interessenvertretung beauftragt?
  • Wird für Dritte Interessenvertretung betrieben?
  • Bei Konzernen: Welche Gesellschaft betreibt die Interessenvertretung?
  • Wird die Interessenvertretung regelmäßig betrieben, ist sie auf Dauer angelegt, wird sie geschäftsmäßig für Dritte betrieben oder wurden innerhalb der letzten drei Monate mehr als 50 unterschiedliche Interessenvertretungskontakte aufgenommen?
  • Welchen konkreten Zielen dient die Interessenvertretung?
  • Sind Ausnahmetatbestände gegeben, etwa die Verfolgung rein persönlicher oder lokaler Interessen oder die bloße Teilnahme an Konferenzen?

Compliance

  • Sensibilisierung von betroffenen Mitarbeitern für die neue gesetzliche Regelung
  • Aufstellung von internen Compliance-Richtlinien für die Interessenvertretung und die Beauftragung von Interessenvertretung
  • Einführung einer internen Dokumentation der Interessenvertretung
  • Einrichtung eines Alert-Systems für Aktualisierungen (zum Beispiel bei Personalwechsel, neuen Zielen der Interessenvertretung, Änderungen der Verhältnisse der Gesellschaft)
  • Einführung eines Reportings an die Geschäftsleitung über Interessenvertretungs-Aktivitäten
  • Schulung betroffener Mitarbeiter
  • Einführung von Kontrollmechanismen (bspw. Belegprüfung in Bezug auf Ausgaben im Zusammenhang mit Kontaktpflege)

a.szesny@heuking.de

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