Die Rolle des Hawala-Systems bei der Bekämpfung Organisierter Kriminalität

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In Zeiten weltweiter Bemühungen, das Bewusstsein für Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung und die Notwendigkeit der Kundenidentifizierung zu erhöhen, stellen informelle Transfersysteme („Alternative Remittance Systems“, kurz: ARS) eine große Herausforderung bei der Bekämpfung von Organisierter Kriminalität dar, da sie auch zur Förderung krimineller Aktivitäten eingesetzt werden.1 ARS, deren bekannteste Form das Hawala-Banking ist, wurden durch die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) als Aufsichtsschwerpunkt 2020 benannt.2 Das Hawala-System ist dabei ein auf Vertrauen basierendes Finanztransfergeschäft, das Einzeltransfers ohne einen tatsächlich fließenden Geldstrom ausführt. Die erste Nationale Risikoanalyse (NRA) verweist auch auf die Gefahr der Terrorismusfinanzierung durch diese Systeme.3 Obwohl Strafverfolgungsbehörden davon ausgehen, dass der überwiegende Teil der über ARS-Systeme transferierten Gelder einen legalen Hintergrund und Verwendungszweck hat, besteht die dauerhafte Gefahr, dass inkriminierte Gelder beiseite geschafft oder Tathandlungen finanziert werden können, ohne dass staatlich regulierte Aufsichtsmechanismen greifen können. Weltweit werden über solche Systeme schätzungsweise 200 Mrd. US-Dollar von 300 Millionen Menschen pro Jahr transferiert.4 Über den Verbreitungsgrad der illegal tätigen Hawala-Händler („Hawaladare“) in Deutschland liegen der Bundesregierung keine belastbaren Erkenntnisse vor.5

Grundsätze des Hawala-Banking
Seinen Ursprung hat das Hawala-Banking im Mittleren und Vorderen Orient. Als Folge der zunehmenden Globalisierung, des grenzüberschreitenden Warenverkehrs und der Migrationsbewegungen operieren Hawaladare mittlerweile weltweit. Das Hawala-Banking ist inzwischen auch in den westlichen Industrienationen als illegales Finanztransfersystem etabliert und gilt als ein zuverlässiges System zum Geldtransfer, insbesondere für Transfers in Regionen ohne ein funktionierendes Bankensystem.6 Hawaladare sind häufig Inhaber kleinerer Geschäfte (etwa Juweliere, Telefonshops) und stellen im Hawala-System eine zentrale Funktion, vergleichbar mit einer Zahlstelle, dar: Dabei nehmen sie ausgehende Transfers in Form von Bargeld an, kontaktieren Hawaladare am Bestimmungsort und zahlen eingehende Transfers an Kunden aus. Für diesen Dienst außerhalb des regulären Bankensektors erhalten Hawaladare regelmäßig eine Provision in Höhe von 0,5% bis 5% des jeweiligen zu transferierenden Betrags.7 Sobald der Auftraggeber dem Hawaladar den zu transferierenden Betrag übergibt, wird diesem und zugleich dem am Auszahlungsort beteiligten Hawaladar ein spezifischer Code mitgeteilt. Der Empfänger bekommt gegen Nennung des vereinbarten Kennworts das Geld in Landeswährung vom Hawaladar am Bestimmungsort ausgezahlt. Dabei entsteht nicht bei jedem Transfer ein verfolgbarer Geldstrom, sondern Aufträge in umgekehrter Richtung werden miteinander verrechnet, sodass nur auftretende Differenzen nach Ablauf einer Periode ausgeglichen werden müssen. Zur Begleichung etwaiger Differenzen werden Scheingeschäfte getätigt, die der hauptberuflichen Tätigkeit der Hawaladare zuzuordnen sind.8 Die Differenz kann dabei über Barmittel oder Warenlieferungen mit überhöhten Rechnungsbeträgen ausgeglichen werden. Zur Begleichung der Rechnungen werden Bankkonten innerhalb des regulierten Bankensektors verwendet.9 Da an dieser Stelle der einzig nachvollziehbare Geldfluss stattfindet, stellen diese Transaktionen aktuell den einzigen Anhaltspunkt für Aufsichts- und Strafverfolgungsbehörden zur Aufdeckung der Geldflüsse, die in Verbindung mit dem Hawala-System stehen, dar.10
Hawaladare und Kunden leben dabei in einer sozialen und kulturellen Gemeinschaft, sodass Verstöße mit einem Reputations- und Geschäftsverlust sowie sozialer Ausgrenzung innerhalb dieser Gemeinschaft bestraft werden. 11

Aufsichtsrechtliche Beurteilung im Sinne des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes (ZAG)
Sobald die vom Hawaladar angebotene Dienstleistung in Deutschland gewerbsmäßig oder in einem Umfang, der einen in kaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb fordert, erbracht wird, ist sie vom Anwendungsbereich des § 1 Satz 2 Nr. 6 ZAG erfasst. Diese Voraussetzungen sind bereits auch dann zu unterstellen, wenn Geldbeträge, in diesem Fall durch die Hawaladare, regelmäßig entgegengenommen und weitergeleitet werden. Der Zahlungsdienst unterliegt damit einem Erlaubnisvorbehalt durch die BaFin und ist ohne Erlaubnis oder Registrierung strafbewährt (§ 63 Abs. 1 ZAG).12 Hawaladaren, die ohne Erlaubnis tätig sind, darf die BaFin den Geschäftsbetrieb untersagen. Der BaFin liegen derzeit keine Anträge zum Betreiben eines (legalen) ARS vor.13 Schließlich gingen mit dem Vorliegen einer Erlaubnis zum Betreiben eines ARS zahlreiche Organisations- und Sorgfaltspflichten für die Hawaladare einher. Die fehlende Bereitschaft der Hawaladare, einen solchen Antrag zu stellen, resultiert vermutlich aus einer gefühlten staatlichen Überregulierung. Das Hawala-System stellt sich zudem als bedeutsame Ausprägung einer Parallelwirtschaft dar, sodass auch die soziokulturelle Vertrautheit mit dem Hawala-System sowie der eingeschränkte Zugang seiner Nutzer zum regulierten Bankensektor als Grund für die Umgehung der Erlaubnispflicht gesehen werden kann.14 Vor diesem Hintergrund ist die Möglichkeit einer „soften“ Regulierung zu diskutieren, die die Registrierung von Hawaladaren vorsieht.15 Die Aufsichtsbehörden können auf diese Weise die Kontrolle darüber ausüben, wer als Finanzdienstleister agiert, und zugleich die Einhaltung von Compliance-Anforderungen sicherstellen. Außerdem würden Hawaladare nicht zwangsläufig den strengen Anforderungen des regulären Banksektors unterliegen. Inwieweit diese Regulierungsstrategie Risiken krimineller Verstrickungen mitigieren kann, ist jedoch fraglich16 und hängt von der Ausgestaltung einer solchen Strategie ab.

Bedrohungspotential des Hawala-Systems
Grundsätzlich können sich kriminelle Netzwerke und organisierte Banden das Hawala-System zunutze machen, um Aktivitäten geldwäscherechtlicher Relevanz zu verschleiern oder Tathandlungen zu finanzieren. Beispielsweise ist dieses System in der Vergangenheit auch von militanten Rebellen, von Rauschgift-, Waffen- oder Menschenschmugglern genutzt worden.17 Eine Rolle spielt das Hawala-System außerdem bei der Umgehung von Embargo- und Sanktionsvorschriften18, deren Ziel es ist, die hiervon betroffenen Länder vom wirtschaftlichen Verkehr auszuschließen. Über den regulären Banksektor dürfen somit keine oder ausschließlich Transaktionen für medizinische und humanitäre Zwecke – auf Grundlage einer vorangegangenen Prüfung (Genehmigungsvorbehalt) – in diese Regionen abgewickelt werden.19 In der NRA erlangte das Hawala-System in Deutschland insbesondere zur Finanzierung islamistischen Terrors, sowohl zur Durchführung von Anschlägen im Inland als auch zur Finanzierung von im Ausland operierenden Terrororganisationen, Bedeutung.20 Die mit dem Hawala-System verbundene konstante Terrorgefahr zeigte sich zuletzt im Zusammenhang mit dem Anschlag auf Charlie Hebdo. Laut Täterangabe wurden die Gelder für den Anschlag von einer al-Qaida-Zelle im Jemen mithilfe des Hawala-Systems versendet. Von einer Hawala-Stelle im Jemen wurden auch frühere Anschläge in den 90er Jahren auf US-Botschaften in Afrika finanziert.21 Zudem besteht die Gefahr der Steuerhinterziehung – beispielsweise wenn der Hawaladar Angaben in Bezug auf seine Provision gegenüber dem Finanzamt unterlässt. 22
Für die Begehung der zuvor genannten Delikte werden regulierte und informelle Finanzdienstleistungen oftmals auf sehr aufwendige Weise miteinander verknüpft. Inkriminierte Gelder werden in diesem Zuge über mehrere Konten hinweg transferiert, um die Mittelherkunft zu verschleiern, und schließlich dem Hawaladar des Vertrauens übergeben, der den Transfer an die Zielperson am Bestimmungsort veranlasst. 23

Ein Weg zu mehr Sicherheit
Geldtransfers, die über das Hawala-System getätigt werden, können – selbst in Regionen ohne ein funktionierendes Bankensystem – schnell ausgeführt werden und kosten weniger als ein Banktransfer. Gleichzeitig hat das System nur wenige Berührungspunkte mit dem regulären Banksystem und hinterlässt keine Papierspur. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass die kriminelle Nutzung des Hawala-Systems die des regulierten Finanzsektors nicht signifikant übersteigt, dennoch könnte die erstmalige Erfassung der Hawaladare sowie der Nutzer des Systems in Deutschland wichtige Informationen für die Bekämpfung der Organisierten Kriminalität liefern.24 Dies würde zu einem verstärkten Kontrollrahmen und mehr Transparenz des Geldtransfers führen. Darüber hinaus sollten Banken, Regulatoren und Behörden über effektive Sicherungsmaßnahmen und -systeme verfügen, um Anbieter unerlaubter Finanztransfergeschäfte, deren typische Verhaltensmuster sowie damit im Zusammenhang stehende Transaktionen identifizieren zu können. Einige der gebräuchlichsten Methoden zur Erkennung solcher Vorgänge sind unter anderem die Meldung von verdächtigen Transaktionen, die Nutzung von AML-Überwachungssystemen, die Durchführung von KYC-Prüfungen und die Zusammenarbeit mit anderen Behörden oder Drittbanken.25 Obgleich die Integration von etwa „De-Risking-Maßnahmen“ in den Banken zu einer teilweisen Auslagerung von Risiken führt und dieser Trend kritisch betrachtet wird26, sind die bislang erreichten taktischen Erfolge von Strafverfolgungsbehörden, Banken und Aufsichtsbehörden, die eine Aufklärung krimineller Strukturen sowie eine Identifikation illegaler Transaktionen ermöglichen, auch zukünftig weiter zu verfolgen. Bis dahin bleibt das Hawala-Banking ein Finanztransfersystem mit nicht existierenden regulatorischen Aufsichtsmechanismen und fehlender Identifikation der Transaktionspartner oder Transaktionszwecke.

Vgl. Martis (2018), S. 5.
Vgl. Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (2020), S. 19.
Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2019), S. 47.
Vgl. Herzog/Achtelik (2020), in: Herzog/Achtelik, Einleitung, Rn. 27-30.
Vgl. Deutscher Bundestag (2020), S. 2.
Vgl. Taheri, BKR 2020, S. 134.
Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2019), S. 47.
Vgl. Wahlers, Die Bank 2020, S. 61.
Vgl. Cassara (2016), S.58.
Für weiterführende Informationen zur Erkennung von Red Flags siehe: FATF, 2013, S. 56.
Vgl. Wahlers, Die Bank 2020, S. 62.
Zgl. Walter (2020), in: Casper/Terlau, § 10 Rn. 4.
Vgl. Deutscher Bundestag (2019), S. 5.
Vgl. Taheri, BKR 2020, S. 134.
Vgl. Herzog/Achtelik (2020), in: Herzog/Achtelik, Einleitung, Rn. 33.
Vgl. Taheri, BKR 2020, S. 136.
Vgl. Teichman/Falker, Compliance-Berater 2020, S. 32.
Vgl. Taheri, BKR 2020, S. 136.
Vgl. Bundesgerichtshof Urteil, 11 September, 1 StR 73/02.
Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2019), S. 47.
Vgl. Teichman/Falker, Compliance-Berater 2020, S. 32.
Vgl. Taheri, BKR 2020, S. 134.
Vgl. Herzog/Achtelik (2020), in: Herzog/Achtelik, Einleitung, Rn. 35.
Vgl. Herzog/Achtelik (2020), in: Herzog/Achtelik, Einleitung, Rn. 28 ff. und Taheri, BKR 2020, S. 136.
Vgl. FATF, 2013, S. 56 ff.
Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2019), S. 90.

Literatur:
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, Aufsichtsschwerpunkte 2020, Bonn / Frankfurt am Main, 2020.
Bundesgerichtshof Urteil, 11 September 2002, 1 StR 73/02.
Bundesministerium der Finanzen, Erste Nationale Risikoanalyse 2018/2019, Berlin, 2019.
Casper, Matthias / Terlau, Matthias, Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz, 2. Aufl., München, 2020.
Cassara, John A., Trade-Based Money Laundering: The Next Frontier in International Money Laundering Enforcement, Hoboken, New Jersey, 2016.
Deutscher Bundestag, „Hawala-Banking“ Strafrechtliche Regelungen, WD 7 – 3000 – 188/19, Berlin, 2019.
Deutscher Bundestag, Drucksache 19/16621, Berlin, 2020.
FATF, The Role of Hawala and Other Similar Service Providers in Money Laundering and Terrorist Financing, Paris, 2013.
Herzog, Felix / Achtelik, Olaf, Geldwäschegesetz, 4. Aufl., München, 2020.
Martis, Genesis, A Guidance to Understand Hawala and to Establish the Nexus with Terrorist Financing, ACAMS, 2018.
Taheri, Chorusch, Das Hawala-System – eine zahlungsdienstrechtliche Variante im Fokus, BKR 2020, S. 133-136.

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