Im Blickpunkt: das Spannungsfeld paralleler Ermittlungen von Bundeskartellamt und Staatsanwaltschaft
Von Dr. Daniela Seeliger, LL.M., und Kaan Gürer, LL.M.

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Kartellverstöße sind in Deutschland grundsätzlich keine Straftat, sondern bußgeldbewehrtes Verwaltungsunrecht. Ihre Verfolgung obliegt damit in erster Linie dem Bundeskartellamt. Eine Ausnahme gilt für Submissionsabsprachen: Sprechen sich Wettbewerber über Angebote ab, die sie auf Ausschreibungen abgeben, kann dies sowohl gegen das Kartellverbot des § 1 GWB verstoßen als auch den Straftatbestand des § 298 StGB erfüllen. Die Verfolgung derartiger Absprachen hat das Bundeskartellamt in jüngerer Zeit spürbar intensiviert. Die Behörde nahm dabei so unterschiedliche Bereiche wie beispielsweise Auftausalze, Feuerwehrautos, Schienen, Leistungstransformatoren oder den Bergbau ins Visier. Gemeinsam ist diesen Fällen, dass die Betroffenen es nicht nur mit dem Bundeskartellamt zu tun haben, sondern sich wegen des Vorwurfs einer Straftat auch der Staatsanwaltschaft und damit einer zusätzlichen Ermittlungsbehörde gegenübersehen.

Vor diesem Hintergrund riefen die Behörden im Jahr 2012 das „Netzwerk Submissionsabsprachen“ ins Leben. Dort kommen einmal jährlich Kartellbehörden und Staatsanwälte zusammen, um Erfahrungen auszutauschen und Synergieeffekte bei der Bekämpfung von Submissionsabsprachen zu erzeugen. Eine umfassende gesetzliche Regelung für die Zusammenarbeit fehlt allerdings. Klärungsbedarf besteht zum Beispiel bei den Ermittlungsbefugnissen, den Verteidigerrechten und potentiellen Follow-on-Prozessen, insbesondere mit Blick auf die Bonusregelung.

Hintergrund

Zu einer Spaltung des Ermittlungsverfahrens kommt es bei Submissionsabsprachen deshalb, weil es ein echtes Unternehmensstrafrecht in Deutschland nicht gibt und man davon ausgeht, dass sich nur natürliche Personen strafbar machen können. Das Gesetz sieht daher parallele Zuständigkeiten vor. Während das Bundeskartellamt die Ermittlungen gegen die an einer Submissionsabsprache beteiligten Mitarbeiter eines Unternehmens der Staatsanwaltschaft überlassen muss, räumt ihm § 82 GWB auch in diesen Fällen weiterhin die ausschließliche Zuständigkeit für die Verfolgung und Ahndung des beteiligten Unternehmens ein.

Dass die Behörden in diesen Fällen zusammenarbeiten, hat der Gesetzgeber erkannt und in Nr. 242 der Richtlinien für das Strafverfahren und das Bußgeldverfahren (RiStBV) grobe Vorgaben gemacht. So sei frühestmöglich eine „vertrauensvolle gegenseitige Abstimmung“ sicherzustellen, damit „Doppelarbeiten […] vermieden und die Gefahr sich widersprechender Entscheidungen vermindert“ würden. Ferner seien eine „gegenseitige Unterrichtung über geplante Ermittlungsschritte mit Außenwirkung sowie eine Abstimmung der zu treffenden oder zu beantragenden Rechtsfolgen angezeigt“. Eine gesetzliche Konkretisierung dieser Richtlinien gibt es bislang aber nicht.

Ermittlungsbefugnisse

Das Bundeskartellamt ist nach § 46 OWiG grundsätzlich mit denselben Ermittlungsbefugnissen ausgestattet wie die Staatsanwaltschaft. Hierzu gehören insbesondere Durchsuchungen und Sicherstellungen. Auch sind die Behörden befugt, voneinander und von anderen Behörden Auskunft zu verlangen. Obschon gesetzlich nicht eindeutig festgelegt ist, wie weit dieses Auskunftsrecht reicht, tauschen die Behörden in diesem Rahmen auch ihre jeweiligen Ermittlungsergebnisse und Unterlagen aus. Dies erscheint, im Lichte der Prozessökonomie und des gesetzgeberischen Willens, unnötigen Ermittlungsaufwand und abweichende Entscheidungen zu vermeiden, vorstellbar, bedarf aber einer deutlichen Regelung.

Doch gibt es auch Ermittlungsinstrumente, die jeweils nur einer der beiden Behörden zur Verfügung stehen. Einerseits kann nur das Bundeskartellamt auf das In-strument der Bonusregelung zurückgreifen. Gemäß dem Windhundprinzip kann danach derjenige aus dem Kreis der mutmaßlichen Kartellanten, der das Bundeskartellamt als Erster auf das Vorliegen möglicher Absprachen hinweist, von einem Geldbußenerlass profitieren, und auch der Zweite, Dritte oder Vierte kann noch in den Genuss einer erheblichen Bußgeldreduzierung kommen. Andererseits darf wiederum grundsätzlich nur die Staatsanwaltschaft Maßnahmen wie Telefonüberwachung, Lauschangriff oder den Einsatz verdeckter Ermittler ergreifen. Wenn die Ergebnisse dieser exklusiven Ermittlungsmethoden uneingeschränkt der jeweils anderen Behörde zugänglich gemacht würden, sollte auch dies klaren gesetzlichen Regeln unterworfen werden.

Gerade die Bonusregelung – das vielleicht effektivste Mittel der Kartellverfolgung – läuft damit Gefahr, torpediert zu werden. Denn für eine Einzelperson ist dieses Instrument im Rahmen des Strafverfahrens unanwendbar. Diese erfährt zwar, wenn sie mit der Staatsanwaltschaft kooperiert, bereits jetzt eine Milderung bei der Strafzumessung. Dennoch sollten für den Einzelnen auch bei Submissionsabsprachen Anreize geschaffen werden, die der Bonusregelung angeglichen sind, um seine Bereitschaft zur Kooperation zu fördern.

Verteidigerrechte

Bei der Ausübung von Verteidigerrechten besteht ebenfalls Unklarheit, insbesondere bei den beteiligten Unternehmen. Denn diese sind wegen der ausschließlichen Zuständigkeit des Bundeskartellamts nicht am Strafverfahren beteiligt. Dennoch können sie aufgrund der Arbeitsaufteilung der Behörden Grundrechtseingriffen durch die Staatsanwaltschaft ausgesetzt sein, vor allem im Rahmen einer Durchsuchung. Auch hier wären konkrete Vorschriften hilfreich.

Konfliktpotential birgt zudem die Wechselwirkung zwischen den Kooperationspflichten im Rahmen der Bonusregelung und der Geltendmachung von Verteidigungsrechten. Über Bande muss das Unternehmen mit seinem originären Ansprechpartner – dem Bundeskartellamt – ausfechten, wie sich Akteneinsicht und Rechtsmittel gegenüber der Staatsanwaltschaft mit dem Bonusprogramm vertragen. Aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit wäre es daher in diesem Zusammenhang für alle Beteiligten wünschenswert, wenn der Gesetzgeber eindeutige Strukturen schüfe.

Follow-on-Prozesse

Verwirrung stiftete schließlich im Jahr 2013 das OLG Hamm (Beschluss vom 26.11.2013 – 1 VAs 116/13-120/13, 122/13), als es entschied, dass in „Strafakten befindliche Bonusanträge“ der Gewährung von „Akteneinsicht an ein Zivilgericht durch die Staatsanwaltschaft nicht prinzipiell entgegen“stünden. Damit besteht auch hier die Gefahr, dass das Bonusprogramm im Rahmen von Submissionsabsprachen an Attraktivität verliert. Denn bislang lehnt das Bundeskartellamt in Übereinstimmung mit der Bonusregelung Anträge privater Dritter auf Einsicht in Bonusanträge zur Vorbereitung von Schadenersatzklagen grundsätzlich ab. Zwar hat auch das OLG Hamm nicht privaten Dritten Einsicht in Bonusanträge gewährt, sondern ist dem gerichtlichen Ersuchen um Übersendung von Ermittlungsakten nachgekommen. Doch auch wenn das Zivilgericht in einem Zwischenschritt nunmehr eigenständig zu prüfen hatte, ob schützenswerte Interessen der Bonusantragsteller einer Verwendung der Akte im Zivilprozess entgegenstehen, besteht bei Submissionsabsprachen seither ein Einfallstor für eine möglicherweise erleichterte Einsicht in Bonusanträge durch potentielle Privatkläger.

Fazit

Die Vielzahl der Spannungsfelder paralleler Ermittlungen von Bundeskartellamt und Staatsanwaltschaft verdeutlicht, dass die derzeitige Rechtslage zu Unsicherheiten für alle Beteiligten führt. Die betroffenen Unternehmen und Einzelpersonen drohen zum Spielball zweier aus unterschiedlichen Rechtsregimen stammenden Ermittlungsbehörden zu werden. Dem intensivierten Dialog der Ermittler ist außerdem zu entnehmen, dass auch für sie klarere Regelungen hilfreich wären. Um Transparenz und Rechtssicherheit für die Beteiligten zu schaffen und die Funktionsfähigkeit von Instrumenten wie dem Bonusprogramm zu erhalten, bedarf es zum einen eines Handelns des Gesetzgebers und zum anderen einer engeren Kommunikation aller Beteiligten, um gemeinsam interessen- und sachgerechte Lösungen zu entwickeln.

daniela.seeliger@linklaters.com

kaan.guerer@linklaters.com

5 replies on “Hält doppelt immer besser?”

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