China ist der größte Warenlieferant und Handelspartner für Deutschland

Im Blickpunkt: Neues Gesetz zu ausländischen Investitionen in China

Gastbeitrag von Dr. Stephan Rippert, Amy Yin und Catherine Jing

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Überblick
Während die USA für Deutschland das wichtigste Zielland für Exporte sind, bleibt China dagegen der größte Warenlieferant und Handelspartner für Deutschland. Im Jahr 2018 wurden Waren im Wert von fast 200 Milliarden Euro zwischen Deutschland und China ausgetauscht. Trotz eines zuletzt schwächeren Wachstums der chinesischen Volkswirtschaft und trotz diverser Verwerfungen im Handel zwischen China und den USA bleibt China der wichtigste Handelspartner für Deutschland und für deutsche Unternehmen. Um diesen Handel zu erleichtern, hat der chinesische Nationale Volkskongress am 15.03.2019 nach mehreren öffentlichen Konsultationsrunden das Gesetz über ausländische Investitionen (Foreign Investment Law) der Volksrepublik China verabschiedet (das neue FIL).
Dieses neue Gesetz tritt am 01.01.2020 in Kraft und ist für alle Unternehmen, die in China Geschäfte betreiben oder betreiben wollen, von großer Bedeutung. Es bildet einen grundlegenden Rahmen für ausländische Investitionen in China, der den Marktzugang, die Absatzförderung, Schutzmaßnahmen und Verwaltungsmaßnahmen regelt und beinhaltet. Mit seinem Inkrafttreten werden die derzeit bestehenden Gesetze für ausländische Investitionen ersetzt, also das chinesisch-ausländische Joint-Venture-Unternehmensrecht, das chinesisch-ausländische Genossenschaftsrecht und das Recht für ausländisch investierte Unternehmen (die FIE-Gesetze).

Hintergrund
Es gab sowohl interne als auch externe Faktoren, die wesentlich zur Verabschiedung des neuen Gesetzes beigetragen haben.
Interner Einfluss
Die FIE-Gesetze wurden in der frühen Phase der Reform und Öffnung Chinas, zwischen 1978 und 1988, gefasst und umgesetzt. Zu der Zeit befand sich das chinesische Rechtssystem noch im Aufbau, und es gab keine allgemeingültige Gesetzgebung für Kapital- und Personengesellschaften.
Die FIE-Gesetze regelten verschiedene Arten von Gesellschaften mit ausländischer Beteiligung mittels unterschiedlicher Sonderbestimmungen. Darüber hinaus galten die FIE-Gesetze nur für ausländische Direkt­investitionen, während die gesetzlichen Vorschriften für andere ausländische Investitionstätigkeiten, wie grenzüberschreitende Fusionen und Übernahmen, in vielen anderen Vorschriften geregelt worden sind. Trotz mehrerer Revisionen konnten die FIE-Gesetze nicht die Anforderungen erfüllen, die sich aus der rasanten wirtschaftlichen Entwicklung Chinas ergaben.
Mit der Verbesserung des chinesischen Rechtssystems war es notwendig geworden, das spezielle Verwaltungssystem abzuschaffen, das gemäß den FIE-Gesetzen nur für ausländische Unternehmen galt, und ein einheitliches Verwaltungssystem einzuführen, das sowohl für inländische als auch für ausländische Unternehmen gilt. Nach mehrfachen Bemühungen, die FIE-Gesetze zu aktualisieren, um sie an das rechtliche und wirtschaftliche Umfeld Chinas anzupassen, stellte das Handelsministerium (MOFCOM) im Januar 2015 schließlich den Entwurf eines neuen Gesetzes über ausländische Investitionen zur öffentlichen Stellungnahme vor.
Externer Einfluss
Am 23.03.2018 unterzeichnete der US-Präsident Donald Trump offiziell das Memorandum über die Maßnahmen der USA im Zusammenhang mit der „Investigation Section 301“, in dem er anordnete, erhöhte Zölle auf Waren aus China zu erheben und Beschränkungen für Investitionen in den USA zu erlassen, die von China geleitet oder erleichtert werden. Am 02.04.2018 reagierte das MOFCOM mit der Einführung von Zöllen auf 128 Produkte, die China aus den USA importiert. Das markiert den Beginn des China-USA-Handelskonflikts. Nach mehreren Gesprächsrunden zwischen China und den USA einigten sich beide Parteien vorübergehend auf eine Zusammenarbeit zur Lösung bestehender Probleme, um den Handelskonflikt zu beenden.
Das neue FIL soll die Beschränkungen für die Geschäftstätigkeit ausländischer Unternehmen in China lockern und geht ausdrücklich auf einige wichtige Bedenken ein, darunter die Praxis des erzwungenen Technologietransfers, den Schutz des geistigen Eigentums und auf derzeitige Marktzugangsbeschränkungen.

Entwicklungen
Das neue FIL umfasst sechs Kapitel, die die allgemeinen Bestimmungen, die Investitionsförderung, den Investitionsschutz, die Investitionsverwaltung, Haftungsfragen und Zusatzbestimmungen umfassen.

Marktzugang
Mit Blick auf den Marktzugang werden ausländische Investoren bei Investitionen in Sektoren, die nicht auf der Negativliste stehen, mit inländischen Investoren gleich behandelt.
Die vorgenannte Negativliste ist eine offizielle Liste, die bestimmte Sektoren umfasst, bei denen ausländische Investitionen besonderen Verwaltungsmaßnahmen unterliegen. Im März 2016 veröffentlichten die chinesische Nationale Entwicklungs- und Reformkommission (NDRC) und das MOFCOM den Entwurf einer Negativliste für den Markteintritt für ein Pilotprogramm, das in vier Provinzen (Tianjin, Schanghai, Fujian und Guangdong) durchgeführt und mit dem das Negativlistenverwaltungssystem eingeführt worden ist. Die Negativliste wird jährlich aktualisiert. Die aktuelle Negativliste sind die vom NDRC und dem MOFCOM veröffentlichten „Special Administrative Measures on Foreign Investment Entry“, die am 30.06.2019 in Kraft getreten sind. Diese Negativliste 2019 enthält im Vergleich zur Negativliste des Vorjahres deutlich weniger Sektoren, die besonderen Verwaltungsmaßnahmen unterliegen (48 gegenüber 40).
Gemäß der Negativliste dürfen ausländische Investoren nicht in den Sektoren investieren, die auf der ­Negativliste stehen. So ist es beispielsweise ausländischen Investoren untersagt, in Branchen wie obligatorischen Bildungseinrichtungen, Nachrichtenagenturen oder Filmproduktionsfirmen zu investieren.
Neben dem strikten Investitionsverbot gibt es weitere Sektoren, die zwar auf der Negativliste stehen, bei denen allerdings ausländische Investitionen eingeschränkt möglich sind, soweit die in der Negativliste genannten Anforderungen erfüllt sind. So verlangt die Negativliste bei Investitionen in Branchen wie Telekommunikation, Binnenschifffahrt und Publikationen beispielsweise die chinesische Partei als die beherrschende Gesellschafterin.

Berichtssystem für Informationen über ausländische Investitionen
Im Rahmen des neuen FIL hat China ein System zur Meldung von Details ausländischer Investitionen eingeführt. Ausländische Investoren oder ausländisch investierte Unternehmen haben der für Handelsfragen zuständigen Behörde über ein Unternehmensregistrierungs- und Kreditinformationssystem Einzelheiten der Investitionen zu melden.
Seit Beginn der Verwaltung dieser Negativlisten im Jahr 2016 hat China mehrere diesbezügliche Regelungen erlassen, wie etwa Interimsmaßnahmen zur Anmeldung und Eintragung hinsichtlich der Errichtung oder Veränderungen von ausländischen Unternehmen, die vom MOFCOM am 08.102016 verkündet und 2017 und 2018 weiter geändert wurden (Anmeldeverordnung). Nach der Anmeldeverordnung unterliegen ausländische Investitionen in Branchen, die weder verboten noch eingeschränkt sind, über eine vom MOFCOM betriebene Onlineplattform einem Anmeldeverfahren bei den Handelsbehörden.
Es ist allerdings noch unklar, ob die Anmeldeverordnung auch nach dem Inkrafttreten des neuen FIL am 01.01.2020 in Kraft bleiben wird. Und es bleibt abzuwarten, ob ausländische Investitionen, die nicht in der Negativliste enthalten sind, noch über die Onlineplattform des MOFCOM erfasst werden müssen, nachdem die detaillierten Verfahren des Systems „Foreign Investment Information Reporting“ in den zukünftigen Durchführungsbestimmungen der neuen FIL näher spezifiziert wurden.

System zur Überprüfung der Sicherheit ausländischer Investitionen
Das neue FIL bekräftigt die Verpflichtung zur Einrichtung eines Sicherheitsüberprüfungssystems, das ursprünglich in der Mitteilung über die Einrichtung eines Sicherheitsüberprüfungssystems für ausländische Investoren zum Erwerb inländischer Unternehmen vom „General Office des State Council of China“ im Jahr 2011 (bekannt als „Circular 6“) vorgesehen war.
Während das Circular 6 spezifische Anforderungen an Umfang, Inhalt, Arbeitsmechanismen und Verfahren der Sicherheitsüberprüfung umfasst, enthält das neue FIL nur einen einzigen Artikel, in dem es heißt, dass ausländische Investitionen, welche die nationale Sicherheit berühren oder beeinträchtigen könnten, einer Sicherheitsüberprüfung unterliegen und dass die nach dem Gesetz getroffene Entscheidung endgültig ist.
Es bleibt abzuwarten, ob die detaillierten Bestimmungen unter Circular 6 durch noch zu erlassende Durchführungsbestimmungen des neuen FIL ersetzt werden.
Anreize für ausländische Investitionen
Im Rahmen des neuen FIL werden diverse Anreize für Auslandsinvestitionen gegeben:
Schutz von geistigem Eigentum
Gewerbliche Schutzrechte ausländischer Investoren und ausländischer Unternehmen sowie die Rechte und Interessen der Inhaber von Schutzrechten und der relevanten Rechteinhaber werden geschützt. Jede Verletzung von Schutzrechten soll rechtlich verfolgt werden können. Darüber hinaus haben Behörden die Geschäftsgeheimnisse ausländischer Investoren und ausländisch investierter Unternehmen, die sie bei der Erfüllung ihrer Aufgaben erhalten, geheim zu halten und dürfen diese Informationen nicht an Dritte weitergeben.
Technologietransfer
Die Bedingungen für die technologische Zusammenarbeit bei Auslandsinvestitionen sind unter Beachtung des Grundsatzes der Fairness festzulegen. Die Behörden und ihre Mitarbeiter dürfen den Technologietransfer nicht durch Verwaltungsmaßnahmen erzwingen.
Lokale Verwaltung
Lokale Regierungen und deren Abteilungen dürfen keine Beschränkungen oder Anforderungen für ausländische Investoren in lokalen Regulierungsdokumenten ohne Rechtsgrundlage oder Vorschriften festlegen, die rechtmäßige Rechte und Interessen von ausländischen Investoren beeinträchtigen. Ferner dürfen ohne Rechtsgrundlage die Verpflichtungen von ausländischen Investoren nicht erweitert und Bedingungen für den Markteintritt und -austritt nicht festgelegt werden, und es darf nicht in die normale Produktions- und Geschäftstätigkeit von ausländisch investierten Unternehmen eingegriffen werden.
Gleichbehandlung
Ausländische Unternehmen sind in Übereinstimmung mit dem Gesetz in Bezug auf die verschiedenen staatlichen Regelungen, die die Entwicklung von Unternehmen, ihre Beteiligung an der Setzung von Standards, die Anwendung verbindlicher Normen und die staatliche Beschaffung von Produkten und Dienstleistungen ausländischer Unternehmen in China unterstützen, gleich zu behandeln.
Finanzierung
Ausländische Unternehmen dürfen sich in China durch IPOs oder durch die Ausgabe von Unternehmensanleihen finanzieren.
Gewinnrückführung
Ausländische Investoren können im Einklang mit dem Gesetz Gewinne, Kapitalgewinne und Lizenzgebühren aus Rechten an geistigem Eigentum, rechtmäßig erhaltene Vergütungen und Liquidationserlöse uneingeschränkt aus China ausführen.

Weitere Durchführungsbestimmungen
Das neue FIL kann zu erheblichen Veränderungen bei zukünftigen Auslandsinvestitionen führen, und seine Bekanntmachung markiert den Beginn einer langfristigen Reform des chinesischen Systems zur Verwaltung ausländischer Investitionen. Im Vergleich zu den aktuellen FIE-Gesetzen skizziert das neue FIL jedoch nur Grundsätze und enthält zum Teil nur vage Bestimmungen. Viele Merkmale, wie etwa die detaillierten Registrierungs-, Anmelde- und Meldeverfahren für ausländische Unternehmen, müssen noch in Durchführungsbestimmungen und anderen Nebenbestimmungen näher spezifiziert und von den zuständigen Behörden erlassen werden. Nachfolgend sind Beispiele für einige der bisher im Rahmen der neuen FIL unternommenen Anstrengungen in verschiedenen Regionen und Branchen aufgeführt:
Freihandelszone
Am 06.08.2019 stellte der Staatsrat einen Gesamtplan zur Erweiterung der Pilotfreihandelszone China (Schanghai) um das Lingang-Gebiet vor. Mit diesem neuen Lingang-Gebiet, das 119,5 Quadratkilometer umfasst, wird die Freihandelszone von Schanghai verdoppelt. Nach dem Lingang-Gesamtplan erfahren Branchen wie Telekommunikation, Versicherungen, Wertpapierhandel, Wissenschaft und Technologie, Bildung und Gesundheit eine etwas freizügigere Regulierung.
Darüber hinaus ist es ausländischen Schiedsgerichten erlaubt, Büros in dem Lingang-Gebiet zu eröffnen. Der Gesamtplan sieht dabei vor, dass Schiedsgerichte nach ihrer Registrierung in der Lage sein werden, Schiedsverfahren in der VR China in den Bereichen internationale Wirtschaft, Schifffahrt und Investitionen durchzuführen.
Nur wenige Wochen nach der Verkündung des Gesamtplans Lingang veröffentlichte der Staatsrat ferner eine Reihe neuer Gesamtpläne für Freihandelszonen, die in sechs weiteren Provinzen Chinas eingerichtet werden sollen, nämlich in Shandong, Jiangsu, Guangxi, Hebei, Yunnan und Heilongjiang. Diese Gesamtpläne verdeutlichen die chinesischen Bemühungen, die allgemeinen Anforderungen der neuen FIL weiter umzusetzen.
Finanzsektor
Am 20.07.2019 kündigte das „Finance Stability and Development Committee“ des Staatsrats elf neue Regulierungen an, die darauf abzielen, die Öffnung des Finanzsektors für ausländische Investoren zu beschleunigen und weiter auszubauen.
Im Rahmen der neuen Richtlinien werden die Beschränkungen für ausländische Beteiligungen an Wertpapier-, Fondsmanagement-, Futures- und Lebensversicherungsgesellschaften in China früher als bisher erwartet aufgehoben, die Beschränkungen für ausländische Investitionen in Versicherungsgesellschaften und Versicherungsassetmanagementgesellschaften werden weiter gelockert, und ausländische Finanzdienstleister und Investoren werden einen besseren Zugang zum chinesischen Rentenmarkt erhalten.
So wird beispielsweise die Obergrenze von 51% für ausländische Beteiligungen an Lebensversicherungsgesellschaften, Wertpapierfirmen, Fondsleitungen und Futures-Gesellschaften im Jahr 2020, ein Jahr vor dem bisherigen Zeitplan, abgeschafft. Ausländische Investoren werden bei der Gründung von Devisenmaklergesellschaften in China unterstützt. Darüber hinaus dürfen ausländische Investitionen in Versicherungsassetmanagementgesellschaften 25% überschreiten.

Vorzunehmende Änderungen
Obwohl viele Details der Umsetzung des neuen FIL noch nicht festgelegt sind, steht fest, dass die besonderen Corporate-Governance-Regeln, die die aktuellen FIE-Gesetze für ausländische Unternehmen vorsehen, ersetzt werden müssen. Änderungen für ein chinesisch-ausländisches Joint Venture im Rahmen des neuen FIL umfassen unter anderem Folgendes:

  • Das oberste Gremium ist nun die Hauptversammlung und nicht mehr der Vorstand.
  • Die Gesellschaft kann nur einen Geschäftsführer einsetzen und nicht wie bisher drei Geschäftsführer, die gemäß den jeweiligen Gesellschaftsanteilen der Gesellschafter bestimmt wurden.
  • Dividenden können an die Aktionäre in einem anderen Verhältnis als den von ihnen tatsächlich geleisteten Kapitaleinlagen ausgeschüttet werden, wenn dies so von allen Aktionären vereinbart wird.
  • Beteiligungen der Gesellschaft können auf einen Dritten übertragen werden, wenn eine solche Transaktion von mehr als der Hälfte der anderen Gesellschafter, anstelle von bisher allen Gesellschaftern, vereinbart wird.

Ausländische Unternehmen, die in China investieren oder investiert sind, sollten daher die Entwicklungen des neues Gesetzes genau verfolgen und vorbereitet sein, wenn eine Änderung oder Anpassung ihrer gesellschaftsrechtlichen Dokumente erforderlich wird.

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