Im Blickpunkt: Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen stellt sich als bloße Pflichtübung dar

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Seit der Bundestag im Jahr 1972 eine „Öffentliche Liste über die Registrierung von Verbänden und deren Register“ einrichtete, sind mehrfach Initiativen im Bundestag zur Verbesserung der Transparenz von Lobbytätigkeit am Beharrungsvermögen der Politik gescheitert. Weder das stufenweise verbesserte Transparenzregister von EU-Parlament und EU-Kommission noch das fortschrittliche österreichische Lobbygesetz (siehe Deutscher AnwaltSpiegel, 14.12.2012), noch Initiativen aus den Verbänden wie der degepol-Verhaltenskodex (2003) oder das Eckpunktepapier „Interessenvertretungsgesetz“ von Transparency und VCI, unterstützt von maßgeblichen Verbänden (2018), sind bisher in ein Gesetz eingeflossen. Im finalen Text der Koalitionsvereinbarung der Großen Koalition wurde die Forderung nach einem Lobbyregister gestrichen.

Vier Gesetzentwürfe in der Ausschussberatung

Nach medial stark kritisierter Einflussnahme eines Bundestagsabgeordneten und ehemals hochrangiger Vertreter der Exekutive auf Mitglieder der Bundesregierung haben die Regierungsfraktionen am 09.09.2020 aus der Mitte des Bundestags einen Gesetzentwurf zur Einführung eines Lobbyregisters beim Deutschen Bundestag und zur Änderung des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten ­(BT-Drs. 19/22179) eingebracht, das zusammen mit einem Gesetzentwurf der AfD-Fraktion (BT-Drs. 19/22183) nach erster Lesung am 11.09.2020 zur Beratung in die Ausschüsse verwiesen wurde. In die Anhörung des federführenden Wahlprüfungsausschusses zum Gesetzentwurf am 01.10.2020 wurden weitere Gesetzentwürfe aus der gegenwärtigen Legislatur (FDP, 19/15773; Die Linke, 19/15, und Bündnis 90/Die Grünen, 19/836) einbezogen (Wortprotokoll der Anhörung, 19/40).

„Der Gesetzentwurf wird die Anforderungen an Transparenz beim Lobbying in Deutschland näher an die Mindeststandards heranrücken, die in der EU und einigen anderen Ländern seit Jahren gelten.“

Der Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen regelt nur die Interessenvertretung, also die Tätigkeit zum Zweck der Einflussnahme auf den Willensbildungsprozess, gegenüber den Mitgliedern, Organen und Einrichtungen des Bundestags. Nach den Erklärungen aller Fraktionen soll das Gesetz auch auf die Bundesregierung ausgedehnt werden; zumindest sollen sich die Ministerien den Regeln des Bundestags anschließen. Kern ist die Verpflichtung von Lobbyisten zur Eintragung in ein beim Bundestag geführtes öffentliches Verzeichnis, sofern die Interessenvertretung regelmäßig betrieben wird, auf Dauer angelegt ist, für Dritte erfolgt oder innerhalb der letzten drei Monate mehr als 50 unterschiedliche Kontakte aufgenommen wurden oder, so die Gesetzesbegründung, die Stellungnahme an mehr als 50 Abgeordnete weitergeleitet wurde.

Vom Regelwerk erfasst sind natürliche und juristische Personen, unabhängig von der Rechtsfähigkeit, aber auch Zusammenschlüsse wie Netzwerke und Plattformen. Auf Kritik stößt der Katalog der Ausnahmen von der Eintragungspflicht, der unter anderem Kirchen, Sozialpartner und lokale Interessenvertretungen betrifft, soweit nicht mehr als zwei Wahlkreise betroffen sind.

Anwaltskanzleien grundsätzlich einbezogen

Anwaltskanzleien sind von der Registrierung gemäß § 1 Abs. 2 Z. 7 des Entwurfs der Koalitionsparteien nur im Rahmen von Rechtsberatungen für einen Dritten oder sich selbst ausgenommen; dazu gehören auch die Erstellung wissenschaftlicher Gutachten oder an die Allgemeinheit gerichteter Darstellungen und die Erörterung von Rechtsfragen. Die Erläuterung zur Gesetzesbegründung verwechselt zudem anwaltliche Tätigkeit (§ 3 BRAO) mit Rechtsdienstleistung (§ 2 RDG) und bringt keinen Aufschluss zur Abgrenzung. Der Deutsche Anwaltverein (DAV) fordert eine Klarstellung, angelehnt an die Kriterien der interinstitutionellen Vereinbarung über das EU-Transparenzregister. Kontakte mit öffentlichen Stellen und Tätigkeiten im Zusammenhang mit Rechtsberatung, wozu etwa Aufklärungen zur allgemeinen Rechtslage, Beratungen zur Einhaltung der einschlägigen Gesetze oder Analysen zur Auswirkung von Gesetzesänderungen auf den Tätigkeitsbereich der Mandantschaft gehören, unterliegen danach uneingeschränkt dem Berufsgeheimnis der Anwaltstätigkeit und sind nachvollziehbar abzugrenzen von anwaltlicher Mitwirkung an Maßnahmen zur Änderung des bestehenden Rechtsrahmens.

Nach einer 2018 vorgestellten Studie der Non-Governmental Organisation (NGO) LobbyControl sind in Brüssel ohne Registrierung im EU-Transparenzregister zahlreiche international tätige Kanzleien aktiv, zu deren Geschäftsfeldern Politikberatung und Interessenvertretung gehören sollen.

Offenlegung und Verhaltenskodex

Das Register soll konkrete und aktuelle Informationen zu Institution und Personen der Interessenvertretung, zu den jährlichen finanziellen Aufwendungen, zu Zuwendungen und Spenden enthalten; Jahres- und Rechenschaftsberichte sind offenzulegen. Es muss ein anerkannter Verhaltenskodex angegeben werden, an dem sich die Interessenvertretung orientiert. Die Angabe der finanziellen Daten kann verweigert werden; dies wird jedoch in einer gesonderten öffentlichen Liste ausgewiesen, kann zur Verweigerung eines Hausausweises für die Interessenvertreter führen und muss bei Kontakten kommuniziert werden. Die Vereinbarung von Erfolgshonoraren für Interessenvertretung ist unzulässig.

Bei jedem politischen Kontakt müssen die Identität und die Anliegen des Auftraggebers offengelegt und zutreffende Angaben über den Auftrag der Interessenvertretung gemacht werden. Als Anforderungen an den Verhaltenskodex werden Grundsätze integrer Interessenvertretung formuliert, so etwa Offenheit, Transparenz, Ehrlichkeit und die Unterwerfung unter ein Rügeverfahren bei Verstößen. Werden alle Anforderungen erfüllt, kann man die Bezeichnung „registrierte/r Interessenvertreter/-in“ verwenden. An öffentlichen Anhörungen soll nur teilnehmen können, wer keine Angaben im Register verweigert. Auch bisher war die Einladung zu Anhörungen an die Eintragung in der beim Bundestag geführten Liste geknüpft; in der Praxis hatte dies nur eingeschränkte Bedeutung.

Die Verletzung der Registrierungspflicht durch Unterlassen oder nicht wahrheitsgemäße Angaben ist bei vorsätzlicher oder fahrlässiger Begehungsweise mit einer Geldbuße von bis zu 50.000 Euro sanktioniert.

Keine überzogenen Erwartungen

Der Gesetzentwurf wird bei seiner Verabschiedung die Anforderungen an Transparenz beim Lobbying in Deutschland näher an die Mindeststandards heranrücken, die in der EU und einigen anderen Ländern seit Jahren gelten. Besondere Akzente, die als Vorbild gelten könnten, sind im Entwurf der Koalitionsfraktionen nicht enthalten. Aus den Reihen der zivilgesellschaftlichen Organisationen, teils aber auch aus den Wirtschaftsverbänden, wird bemängelt, dass eine Regelung zum „legislativen Fußabdruck“ fehle. Darunter versteht man eine Dokumentation, anhand derer nachzuvollziehen ist, in welcher Weise Interessenvertreter an der Erstellung von Gesetzentwürfen beteiligt waren.

Aus den drei weiteren der Ausschussberatung zugrundeliegenden Gesetzentwürfen ergeben sich Vorschläge zur stärkeren Offenlegung der Finanzierungsquellen der jeweiligen Interessenvertretungen, zu einem rigiden Zugangsverbot zu Bundesministerien, nachgeordneten Bundesbehörden und Bundestagsliegenschaften ohne Registrierung sowie zur Schaffung eines Bundesbeauftragten, der das Lobbyregister führen soll.

Es erscheint sehr fraglich, ob das Lobbyregister ohne substantielle Nachbesserungen in der parlamentarischen Beratung unlautere Verhaltensweisen bei der Interessenvertretung verhindern wird. Zwei der drei Wissenschaftler warnten in der Ausschussanhörung vor zu großen Erwartungen an das Transparenzregister. In der Tat haben sich in jüngerer Zeit die Auskunftsrechte nach den Informationsfreiheitsgesetzen von Bund und Ländern als wirksamere Informationsquelle zu informellen Kontakten zwischen Politik und Wirtschaft erwiesen.

reinhold.kopp@heussen-law.de

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