Ein Jahr Fachkräfteeinwanderungsgesetz – Segen oder Sinnbild deutscher Verwaltungspraxis?

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Am 01.03.2021 waren das Fachkräfteeinwanderungsgesetz und die damit verbundenen Änderungen des deutschen Aufenthaltsgesetzes seit einem Jahr in Kraft. Ziel der Gesetzesänderung war es, qualifizierten Fachkräften aus Nicht-EU Ländern die Zuwanderung zum Zweck der Erwerbstätigkeit oder Berufsausbildung zu erleichtern. Durch das Schaffen neuer Rechtsgrundlagen für Fachkräfte und Auszubildende sollte dem Fachkräftemangel bei Akademikern, aber auch bei Facharbeitern entgegengewirkt werden. Darüber hinaus sollte die Einführung eines beschleunigten Fachkräfteverfahrens die Verkürzung der Bearbeitungszeiten bei den involvierten Behörden wie Bundesagentur für Arbeit, Ausländerbehörden und Auslandsvertretungen vorantreiben.
Dieser Artikel möchte eine sachliche Einschätzung der Auswirkungen auf die und der Veränderungen der aufenthaltsrechtlichen Praxis durch das Fachkräfteeinwanderungsgesetz darstellen. Während die Presse in den vergangenen Wochen die Aussagen manch hochrangiger Politiker über die positive Wirkung des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes zitierte, kann eine solche Aussage von aufenthaltsrechtlichen Praktikern (noch) nicht vollends bestätigt werden.
Dabei muss jedoch berücksichtigt werden, dass mit und seit Inkrafttreten des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes im März 2020 ununterbrochen Coronamaßnahmen und somit auch Reise- und Einreisebeschränkungen bestehen, so dass eine Einschätzung der Auswirkungen der Gesetzesänderungen nicht ohne Berücksichtigung der Einschränkungen durch die Pandemie erfolgen kann.

Beschleunigtes Fachkräfteverfahren
Das beschleunigte Fachkräfteverfahren hat den Zweck, die Bearbeitungszeiten bei den involvierten Behörden zu verkürzen. Eine Umsetzung dessen erfolgte durch die Einführung von Fristen für die Bearbeitung von bestimmten Schritten und Anträgen sowie für die Vergabe von Terminen.
Darüber hinaus hält das Fachkräfteeinwanderungsgesetz für die Bundesländer die Option bereit, eine zentrale Ausländerbehörde zu schaffen, die hauptverantwortlich für das beschleunigte Fachkräfteverfahren zuständig wäre. Über diese zentrale Ausländerbehörde könnte der Arbeitgeber den Antragsprozess für den Mitarbeiter aus Deutschland heraus starten, so dass dieser die einzelnen Antragsschritte nicht vom Ausland aus koordinieren muss.
Für beide Punkte ergeben sich in der Praxis folgende Problemstellungen:
Die von den Behörden veröffentlichten „Anwendungshinweise“ stellen in Bezug auf die festgelegten Fristen für die Bearbeitung von Anträgen und die Vergabe von Terminen klar, dass die Frist erst zu laufen beginnt, wenn alle Unterlagen bei der Behörde vorliegen. Dabei steht jedoch im Ermessen der Behörde, welche Informationen und Dokumente über den Standard hinaus noch benötigt werden. Ist die Behörde der Meinung, sie braucht noch ein zusätzliches Schreiben des Arbeitgebers, beginnt die Frist erst zu laufen, wenn dieses vorliegt.
Das Gesetz legt fest, dass die Auslandsvertretungen einen Termin zur Vorsprache innerhalb von drei Wochen vergeben müssen, wenn die erforderliche Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit vorgelegt wurde. Bei Auslandsvertretungen, die schon im Normalbetrieb ohne Corona eine Wartezeit von bis zu einem Jahr auf einen Termin haben (so zum Beispiel Nigeria oder Serbien), kann eine Terminvergabe innerhalb von drei Wochen nur umgesetzt werden, wenn entsprechend Kapazitäten geschaffen werden, zum Beispiel durch mehr Personal. Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass die Terminsituation für alle anderen Antragsteller dadurch noch prekärer wird.
Zwar legt das Gesetz Fristen zur Bearbeitung fest, jedoch keine für die Aufnahme des Gesamtprozesses. Bis dieser gestartet werden kann, muss der Arbeitgeber mit der zuständigen Ausländerbehörde einen Vertrag schließen, der wiederum nicht nur eine Vielzahl von Informationen erfordert, sondern vor allem auch ein enormer zeitlicher Aspekt ist, da aufgrund der Arbeitsbelastung bei den Behörden und der Unklarheit bezüglich erforderlicher Dokumente aufgrund der Neuheit des Prozesses Wochen ins Land ziehen können, bis der eigentliche Antragsprozess überhaupt gestartet werden kann.
Schon vor Inkrafttreten war ersichtlich, dass lediglich ein paar Bundesländer die Einrichtung einer zentralen Ausländerbehörde vorantreiben. Gibt es diese nicht, muss der Arbeitgeber selbst herausfinden, an wen er sich wenden muss. Darüber hinaus hat die Praxis gezeigt, dass die Behörden für den Start des Prozesses eine persönliche Vorsprache eines Arbeitgebervertreters für zwingend notwendig erachten – es wurden teilweise 1½ Stunden dafür angesetzt – was im Einzelfall von Vorteil sein kann, da eine detaillierte Besprechung des Falls möglich ist. Es kann für Unternehmen mit einer Vielzahl von Einstellungen jedoch eine echte zeitliche und organisatorische Herausforderung darstellen.
Positiv anzumerken ist, dass der Wichtigkeit der Familie für immigrierende Fachkräfte im beschleunigten Fachkräfteverfahren Rechnung getragen wird. Auch die Beantragung der Visa und Aufenthaltstitel der Familienangehörigen ist im Rahmen des Prozesses möglich. Darüber hinaus zeugt die Einführung des Verfahrens von der Tatsache, dass auch der Politik die Dringlichkeit der Fachkräfteimmigration und der zügigen Bearbeitung von Antragsverfahren geläufig ist.
Wie vorab schon angemerkt, ist auch hier zu beachten, dass die deutschen Behörden, vor allem auch die Auslandsvertretungen, seit Beginn der Pandemie entweder teilweise wochenlang geschlossen waren, aufgrund lokaler Maßnahmen nur unter strengen Auflagen und mit großen Einschränkungen arbeiten konnten oder nur mit einer geringeren Anzahl an Sachbearbeitern tätig werden konnten. Eine vollständige Analyse der Umsetzung und Vorteile des beschleunigten Fachkräfteverfahrens kann deshalb zu diesem Zeitpunkt noch nicht vorgenommen werden.

Schaffung neuer Rechtsgrundlagen
Das Fachkräfteeinwanderungsgesetz hat unter anderem die Einführung eines Aufenthaltstitels für IT-Spezialisten zur Folge. Darüber hinaus gibt es neue gesetzliche Grundlagen zur Erteilung von Aufenthaltstiteln für Auszubildende.
Während das Gesetz für IT-Spezialisten einen Sprachnachweis von Deutschkenntnissen auf dem Level B1 erfordert in einer Branche, deren Arbeitssprache nur noch selten Deutsch ist, wurde der Internationalität der Informationstechnologie insofern Rechnung getragen, als die Behörden von dem Erfordernis absehen können, wenn der Arbeitgeber schriftlich bestätigt, dass die Sprachkenntnisse für die ausgeschriebene Stelle nicht notwendig sind.
Darüber hinaus kann dieser Aufenthaltstitel auch von IT-Spezialisten ohne Hochschulabschluss oder Ausbildung beantragt werden, was in dem ansonsten fast ausschließlich auf Hochqualifizierte ausgerichteten deutschen Aufenthaltsrecht in dieser Dimension nicht üblich ist. Für die meisten Aufenthaltstitel ist es notwendig, dass der Antragsteller entweder einen deutschen Abschluss (Hochschule oder Ausbildung) oder einen ausländischen vergleichbaren oder anerkannten Abschluss erlangt hat. Ist das nicht der Fall, bleibt nur die Möglichkeit der Beantragung der Anerkennung. In dem Anerkennungsverfahren wird bis ins kleinste Detail geprüft, ob die Inhalte des Studiums oder der Ausbildung mit den in Deutschland vermittelten Inhalten des Studiums/der Ausbildung übereinstimmen. Eine womöglich in manchen Berufen vorteilhaftere Prüfung der tatsächlichen Kenntnisse des Antragstellers bleibt dabei außer Betracht.

Positiv festzuhalten ist hier ebenfalls, dass Auszubildende erstmals per Gesetz als Fachkräfte anerkannt werden. Diese wohlgemeinte Arbeitsmarktöffnung wird jedoch gleich wieder relativiert durch das Erfordernis einer deutschen Ausbildung oder einer ausländischen vergleichbaren oder anerkannten Ausbildung. Ein Anerkennungsverfahren einer Ausbildung ist vielschichtiger und komplexer als das Anerkennungsverfahren eines Hochschulabschlusses. Die Ausbildungssysteme der einzelnen Länder weichen stark voneinander ab. Während sich in Deutschland Schule und Praxis die Waage halten in der Ausbildung, setzen andere Länder auf teils komplett schulische Ausbildungen. Dies kann schnell dazu führen, dass eine Ausbildung nicht anerkannt werden kann. Der eigentlich angedachten Arbeitsmarktöffnung fehlt es somit an der Bereitschaft, sich auf andere Ausbildungssysteme einzulassen. Anstatt für eine Vergleichbarkeit auch praktische Arbeit heranzuziehen und den aktuellen Wissensstand der einzelnen Person zu identifizieren, wird der Schwerpunkt nach wie vor auf die Theorie gelegt.

Fazit
Üblicherweise kann es in der migrationsrechtlichen Verwaltung längere Zeit dauern, bis rechtliche Änderungen prozessual und administrativ im Alltag angekommen sind und anschließend die Erfahrungen für Antragsteller tatsächlich verändern.
Dabei kommt es jedoch nicht ausschließlich auf den Umsetzungswillen der Behörden an, vielmehr hängt der Erfolg maßgeblich von der Möglichmachung der Umsetzung ab, zum Beispiel von der finanziellen und personellen Aufstockung in den Behörden oder auch von den rechtlichen Schulungen der Sachbearbeiter.
Die in den Ansätzen gutgemeinten Änderungen des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes sind derzeit noch behindert von den nun schon ein Jahr geltenden Einschränkungen und Reisebeschränkungen aufgrund von Corona sowie oftmals durch die mangelhafte Ausstattung der Behörden, die mit der Praxis dieser Änderungen arbeiten und umgehen müssen.

kvorlaender@fragomen.com

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