Praxisüberlegungen zu einer möglichen Regelung

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Nach Angaben der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) sind weltweit 25 Millionen Menschen von Zwangsarbeit betroffen. Die Produkte aus der Zwangsarbeit landen unter anderem in den Regalen der europäischen Warenhäuser. Nun soll die EU Vorschläge erarbeiten, wie die Produkte, die in Zwangsarbeit hergestellt wurden, vom europäischen Markt gebannt werden sollen.
Die Erarbeitung einer entsprechenden Regelung hat Ursula von der Leyen in ihrer Rede zu State of the Union angekündigt. Davor, im Frühjahr 2021, hat die Fraktion der Grünen/Freie Europäische Allianz (EFA) im Europäischen Parlament ein Diskussionspapier veröffentlicht, in dem Optionen für einen EU-Mechanismus gegen Zwangsarbeit und moderne Sklaverei untersucht werden. Die SPD, Bündnis 90/Die Grünen und die FDP unterstützen in dem Koalitionsvertrag das von der EU vorgeschlagene Importverbot von Produkten aus Zwangsarbeit.

Was ist Zwangsarbeit?

Laut der Definition des Übereinkommens Nr. 29 der Internationalen Arbeitsorganisation ist Zwangsarbeit „jede Arbeit oder Dienstleistung, die von einer Person unter Androhung einer Strafe verlangt wird und für die sich diese Person nicht freiwillig zur Verfügung gestellt hat.“ Beispiele für die Zwangsarbeit sind Einschränkung der Bewegungsfreiheit, körperliche und sexuelle Gewalt, Einschüchterung und Drohungen, Einbehaltung von Ausweispapieren, Vorenthaltung von Löhnen, Schuldknechtschaft, Zwangsanbau, missbräuchliche Arbeits- und Lebensbedingungen oder exzessive Überstunden oder staatlich organisierte Programme, die etwa Verwaltungshäftlingen Zwangsarbeit auferlegen.

Aktuelle Lage

Das Verbot der Zwangsarbeit ist in der europäischen Politik fest verankert. Artikel 5 der Charta der Grundrechte enthält ein ausdrückliches Verbot von Sklaverei und Zwangsarbeit. Die Förderung verantwortungsvoller und nachhaltiger Wertschöpfungsketten, darunter menschenwürdiger Arbeit, ist eine der Säulen der jüngsten Handelspolitik der EU (Trade Policy Review). Die vorhandenen Instrumente werden jedoch nicht ausreichend eingesetzt, um die Zwangsarbeit in Drittländern zu adressieren. Zum Beispiel enthalten internationale Handelsabkommen zwar Menschenrechtsklauseln, diese sind aber unterschiedlich ausgestaltet und werden bisher nicht zur Aussetzung der Vertragsbeziehungen eingesetzt. Die Möglichkeit, die Zollpräferenzen für bestimmte Länder zurückzuziehen, wenn diese über bestimmte Übereinkommen zum Verbot von Zwangsarbeit verstoßen, werden sehr vorsichtig genutzt.

Um das Risiko von Zwangsarbeit in ihren Betrieben und Lieferketten zu bekämpfen, können sich die international agierenden Unternehmen zum Beispiel an dem am 13.07.2021 erlassenen Leitfaden zur Sorgfaltspflicht für EU-Unternehmen orientieren. Verbot der Zwangsarbeit ist eine der geschützten Rechtspositionen des Lieferkettensorgfaltspflichtengesetzes und soll auch auf der europäischen Ebene in der geplanten Direktive (laut den Empfehlungen des Europäischen Parlaments an die Kommission zur Sorgfaltspflicht und Rechenschaftspflicht von Unternehmen) entsprechend adressiert werden.

Wie könnte das Verfahren zur Umsetzung des Einfuhrverbots ausgestaltet werden?

Die bereits existierenden Rechtsnormen könnten als Inspiration für den Entwurf des Verfahrens zur Umsetzung des Einfuhrverbots für Produkte aus Zwangsarbeit dienen. Jedoch aufgrund von spezifischen Fragenkomplexen, die sich bei dem Thema Zwangsarbeitsverbot stellen, sollte die Einfuhrverbotsregelung entsprechend zugeschnitten sein.
Die Regelung sollte eine Definition der Umstände oder Anhaltspunkte enthalten, die das Recht oder die Pflicht zur Kontrolle auslösen. Ihr Detaillierungsgrad soll einerseits das Streben der Unternehmen nach Rechtssicherheit berücksichtigen, andererseits aber den zuständigen Behörden notwendige Freiräume gewährleisten. Außerdem wäre eine kohärente Definition von Zwangsarbeit zu begrüßen.

Neben der Festlegung des Umfangs der behördlichen Untersuchungen denkbar sind De-minimis- oder Ausnahmeregeln, um Härtefälle zu vermeiden. Außerdem könnte die neue Regelung Informations- oder Mitwirkungsrechte der Betroffenen sowie Regelungen zur zeitlichen Straffung des Verfahrens durch die Einführung von Fristen oder Substantiierungsgeboten (sowohl für die Unternehmen als auch für die Behörde) beinhalten. Zu begrüßen wären klare Regeln für eine reibungslose Zusammenarbeit der nationalen und internationalen Stellen bei der Sachverhaltsermittlung. Die Vorschiften sollten in jedem Fall den Anforderungen der WTO und der Europäischen Charta der Grundrechte der EU an ein ordnungsgemäßes Verfahren entsprechen.

Beispiel: USA

Die EU würde nicht die erste Region auf der Welt sein, deren Gebiet vor Einfuhr von in Zwangsarbeit hergestellten Produkten durch ein Einfuhrverbot geschützt wäre. Zum Beispiel in den USA ist die Einfuhr von in Zwangsarbeit hergestellten Produkten seit 1930 verboten. Allerdings hat der zugrundeliegende Tariff Act von 1930 die Einfuhr bestimmter in Zwangsarbeit hergestellter Waren erlaubt, wenn diese Waren nicht „in solchen Mengen in den Vereinigten Staaten hergestellt werden, dass sie den Verbrauchsbedarf der Vereinigten Staaten decken“. Das unter dem Präsidenten Obama in den USA im Jahr 2016 verabschiedete Gesetz zur Erleichterung des Handels und zur Durchsetzung des Handels (Trade Facilitation and Trade Enforcement Act, TFTEA)10 hat dieses „Schlupfloch“ geschlossen.

Die US-Zollbehörde (U.S. Customs and Border Protection, CBP) hat im Haushaltsjahr 2021 sieben Einfuhrverbote (sogenannte Withhold Release Orders, WRO) erlassen, um amerikanische Verbraucher und Unternehmen vor Waren zu schützen, die in Zwangsarbeit hergestellt wurden. Diese Anordnungen betrafen zum Beispiel Baumwoll- und Tomatenerzeugnisse aus der autonomen Region Xinjiang-Uigurien in China, Palmöl von einem malaysischen Unternehmen sowie Thunfisch, welche von einer chinesischen, taiwanesischen und fidschianischen Fischereiflotte transportiert wurden.

Produkte, die aufgrund einer WRO-Anordnung zurückgehalten werden, müssen unverzüglich ausgeführt werden, oder es muss ein substantieller Nachweis erbracht werden, der belegt, dass die Produkte nicht durch Zwangsarbeit hergestellt wurden. Um die Freigabe einer Lieferung zu erwirken, muss ein Herkunftszeugnis samt einer detaillierten Erklärung über den Ursprung der Waren in der Produktions- und Lieferkette vorgelegt werden.

Potentielle praktische und politische Auswirkung des Einfuhrverbots

Ein Einfuhrverbot der in Zwangsarbeit hergestellten Produkte würde dazu führen, dass europäische Firmen noch unmittelbarer die Non-Compliance der Ware zu spüren bekommen. Die wirtschaftliche Auswirkung des Handels mit den in Zwangsarbeit hergestellten Waren trifft die Firmen und ihre Abnehmer direkt bei dem Einfuhrversuch und nicht erst dann, wenn aufgrund von Aktivitäten von NGOs, steigendem Bewusstsein der Verbraucher oder aufgrund von (etwa durch das Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz erzwungenem) Druck seitens der direkten Abnehmer eine Notwendigkeit zur Veränderung entsteht.

Außerdem wird die Regelung steigende Anforderungen an die Offenlegung von gesellschaftlichen Strukturen, Lieferanten und Geschäftspartnern mit sich bringen, allein um die Rückverfolgbarkeit der Produkte zu gewährleisten. Die Unternehmen werden dann das Screening der Zulieferer entsprechend erweitern müssen, um sich besser zu schützen. Notwendig wird eine vertragliche Absicherung der Rechte für den Fall des Lieferungsverzugs aufgrund von behördlichen Kontrollmaßnahmen an der Grenze oder des Ausfalls der Lieferung im Fall der Verhängung eines Einfuhrverbots.

Ein Einfuhrverbot der in Zwangsarbeit hergestellten Produkte hat auch eine politische Dimension. Das Ziel – und auch der Gegenstand der faktischen Auswirkung – soll die Vermeidung der Zwangsarbeit sein. Im Fokus sollen Menschen stehen und nicht potentielle politische Instrumente der Einflussnahme. Die Regelung soll daher diskriminierungsfrei und nicht protektionistisch ausgestaltet werden. Unnötige Störungen des Handels sollen vermieden werden. Laut dem Koalitionsvertrag unterstützen die SPD, Bündnis 90/Die Grünen und die FDP das von der EU vorgeschlagene Importverbot von Produkten aus Zwangsarbeit. Ob aus der Erklärung zu schließen ist, dass ein nationales Gesetz zum Einfuhrverbot der in Zwangsarbeit hergestellten Produkte entworfen wird, ist abzuwarten.

malgorzata.hartwig@adm.com

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