Brexit: Bestandsaufnahme und Ausblick

Von Peter Scherer, LL.M. (I.U.)

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Seit Jahren wird um den Austritt des Vereinigten Königreichs (UK) aus der Europäischen Union (EU), den Brexit, politisch gerungen. Fast 14 Monate schon liegt das Brexit-Referendum zurück. Seit zwei Monaten wird in Brüssel bereits über das von Art. 50 des EU-Vertrags (EUV) vorgesehene Austrittsabkommen verhandelt. Aber bislang ist weder klar, wie man ein solches Abkommen bis zum vorgesehenen Austrittsdatum, dem 29.03.2019, erreichen will, noch wie es aussehen könnte.

Das liegt vor allem auch daran, dass die britische Seite kein klares Verhandlungsziel zu haben scheint und mithin auch keine darauf hinzielende Verhandlungsstrategie. Das ist auch kein Wunder. Denn nicht nur hat Premierministerin May die von ihr angesetzten Unterhauswahlen (wohl auch wegen ihres harten Brexit-Kurses, der viele Wähler in die Arme des ansonsten aussichtslosen Labour-Chefs und Altsozialisten Corbyn getrieben hatte) klar verloren und regiert seither nur noch mit Hilfe einer dubiosen nordirischen Kleinpartei. So gespalten wie das ganze Land einschließlich der Regierungs- und der wichtigsten Oppositionspartei ist auch ihr Kabinett: Da gibt es Hardliner wie Brexit-Minister David Davis und Handelsminister Liam Fox, die aus dem UK ganz im Sinne des alten Thatcherismus eine Art Singapur des Nordens mit niedrigen Steuern und weniger Regeln machen wollen und daher auch einen „Hard Brexit“ gutheißen würden, also einen Brexit ohne Austrittsabkommen. Aber da gibt es auch diejenigen, wie Schatzkanzler Philip Hammond, die davor warnen und einen „Soft Brexit“ mit Austrittsabkommen und Übergangsregelungen anstreben. Und irgendwo dazwischen die Premierministerin, Innenministerin Amber Rudd und Außenminister Boris Johnson.

Das Ergebnis dieser politischen Unsicherheiten sind stetig wachsende wirtschaftliche Unsicherheiten und damit ein schon jetzt wahrnehmbarer Rückgang der britischen Wirtschaftsleistung. Hinzu kommt, dass eine heftige Diskussion über die mögliche Verlagerung des sogenannten Euro(EUR)-Clearings von der Londoner City in die Rest-EU, insbesondere nach Frankfurt am Main, eingesetzt hat. Nach anfänglicher Zurückhaltung machen internationale Großbanken mittlerweile keinen Hehl mehr aus ihren Umzugsplänen in verschiedene Teile der Rest-EU, speziell nach Frankfurt am Main. Langsam fangen auch die kleineren Banken, Finanzdienstleister, Versicherungen und Fondsgesellschaften an, sich ebenso zu bewegen, nachdem sie sehr lange an die Versprechungen der Brexiteers-Politiker hinsichtlich eines sie schützenden „Special Deals“ mit der EU geglaubt hatten und jetzt zu verstehen beginnen, dass sie nur durch Verlagerungen ihre wirtschaftlichen Interessen werden sichern können. Vor dem beschriebenen Hintergrund: Wo stehen wir heute?

Austrittsabkommen

Die erste Verhandlungsrunde zum Austrittsabkommen fand ab dem 19.06.2017 und die zweite ab dem 17.07.2017 in Brüssel statt. Die Verhandlungen werden immer im Monatsrhythmus fortgesetzt. Schon in der ersten Runde hatte das UK einer Verhandlungsstruktur zugestimmt, durch die jetzt in einer ersten Phase in einzelnen Gruppen über die drei wichtigsten Themen (Bleiberechte von Bürgern, vom UK zu zahlende Austrittsrechnung und die EU-Außengrenze zwischen Irland und Nordirland) gesprochen wird. Im Oktober 2017 soll dann der EU-Verhandlungsführer Michel Barnier der EU27 berichten, ob genügend Fortschritte gemacht wurden, um in eine zweite Phase der Gespräche eintreten zu können, nämlich die über das vom UK angestrebte Freihandelsabkommen mit der Rest-EU. Ein Jahr später, also im Oktober 2018, soll Barnier einen Vorschlag für das Austrittsabkommen vorlegen, der dann bis Februar 2019 abgeschlossen, vom EU-Parlament bestätigt und ratifiziert werden und dann ab 29.03.2019 in Kraft treten soll. Aber bislang scheint es nur wenige Fortschritte in den Gesprächen zu geben.

Bürgerrechte

Die Rechte der 3,2 Millionen EU27-Bürger, die im UK leben, und die der 1,2 Millionen UK-Bürger, die in der EU27 leben, sind noch völlig offen. Die britische Regierung hat dazu einen Vorschlag vorgelegt (ein „großartiges Angebot“), wonach EU-Bürger im UK einen speziellen Status erhalten sollen. Demgegenüber fordert die Union eine Reziprozitätsregel, und das EU-Parlament hat einen „Bürger zweiter Klasse“-Status bereits mit der Drohung des Scheiterns der Verhandlungen insgesamt zurückgewiesen. Ein anderer wichtiger Streitpunkt in diesem Kontext ist die Frage, wie Bürgerrechte langfristig garantiert werden. Während die EU bislang auf dem Standpunkt steht, nur der Europäische Gerichtshof (EuGH) könne Europarecht interpretieren und müsse daher zuständig sein und bleiben, lehnt die britische Regierung genau das ab und will den Rechtsschutz der Bürger eigenen Gerichten überlassen.

Austrittsrechnung

Die EU verlangt vom UK eine Summe von brutto maximal 100 Milliarden Euro, d.h. netto 75 Milliarden Euro oder 66 Milliarden Britische Pfund. Andere Quellen sprechen von eventuell 40 Milliarden Euro, gestreckt über einige Jahre. Die britische Regierung lehnt derzeit anscheinend alles ab. Wenn es dabei bliebe, würde die EU künftige Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen komplett ablehnen. Schade für beide Seiten, dass so ein klassisches „Der Basar ist offen“-Thema wie Geldzahlungen nicht für die Endphase der Gespräche aufgehoben wird, wo man dann, je nachdem, wie viel man sonst hat durchsetzen können oder nicht, eine „faire“ Summe hätte aushandeln können.

Nordirland

Beide Seiten sind sich völlig einig darüber, dass man zwischen der Republik Irland und Nordirland nur eine „Soft Border“ will, da Grenzzäune und Kontrollen der dortigen künftigen EU-Außengrenze den nordirischen Friedensprozess gefährden könnten. Bloß keiner weiß, wie das gehen soll. Die einfachste Lösung wäre, dass die Provinz Nordirland zwar beim UK bleibt, aber dennoch auch in der Europäischen Zollunion. Das aber lehnt Frau Mays dringend benötigter Koalitionssprecher DUP ab, da man keinen „Special Status“ von Nordirland im UK wolle. Auch bei speziellen Regeln, entsprechend den anderen EU-Spezialterritorien (Åland-Inseln, Campione d’Italia, Livigno, Ceuta und Mellila, San Marino, Andorra, Monaco, Liechtenstein, französische Überseegebiete oder Kanalinseln), dürften sich vergleichbare Probleme auftun. Ein Mitte August vorgelegtes Papier der UK-Regierung spricht von einer Grenze ohne Grenzposten (was aber zumindest eine Zollunion voraussetzt).

Bei diesem Verhandlungsstand wächst die Sorge, insbesondere in der EU, um die Einhaltbarkeit des Zeitplans. Dort ist davon die Rede, das Problem seien nicht so sehr die Positionen der britischen Regierung, sondern das Fehlen solcher Positionen bei vielen Themen. So könnte es im Oktober schwierig werden, sich für Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen auszusprechen, oder das Thema müsste weiter verschoben werden. Nahrung bekommt die Sorge der EU auch durch den jüngsten öffentlichen Streit britischer Kabinettsmitglieder und anderer Politiker über mittel- oder längerfristige Übergangsregelungen („Hammond, Rudd, Hague vs. Fox, Davis“) zur Vermeidung eines Sturzes des UK von einer Brexit-Klippe im März 2019. Die nächste Verhandlungsrunde startet am 28.08.2017.

Doch wie auch immer die Verhandlungen in den nächsten Monaten laufen werden (und vieles, was wir jetzt hören und lesen, kann auch mehr verhandlungstaktische Hintergründe haben): Nur wenige Beobachter glauben noch an einen detailreichen Austrittsvertrag mit Freihandelsabkommen, viele sehen eher eine Zusammenstellung mehr oder weniger zahlreicher Übergangsregelungen, zum Teil auch zur Verlängerung der erforderlichen Verhandlungszeiten. Von mehreren deutschen Europaabgeordneten war in jüngster Zeit zu hören, dass man sich auch einen langfristig gestaffelten Austritt vorstellen könne, bei dem das UK die EU zwar am 29.03.2019 verlasse, aber für einige Jahre noch im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) bleibe (Modell Norwegen), dann diesen verlasse, aber vielleicht noch einige weitere Jahre in der Europäischen Freihandelszone (EFTA) bleibe (Modell Schweiz). Jüngste Äußerungen britischer Politiker und „Soft Brexit“- Befürworter könnten in die gleiche Richtung interpretiert werden. Und Mitte August hat die britische Regierung eine Interims-Zollunion vorgeschlagen. On verra!

EUR-Clearing

Neue Medien und Zeitungen, Zeitschriften sowie Informationsdienste sind voll von Artikeln, in denen vor allem britische Autoren (aber auch andere) vor einer Verlagerung des EUR-Clearings, eines Geschäfts mit einem Volumen von angeblich 880 Milliarden Britischen Pfund (rund 1 Billion Euro) täglich, aus London in die EU27 warnen: Die Kosten für die Clearingparteien könnten sich erhöhen; es könnte zu einer stärkeren Marktfragmentierung und in der Folge zu weniger Marktliquidität kommen; und die Clearingmärkte könnten sich vielleicht ganz von Europa in die USA oder nach Asien verlagern. Und nichts davon ist falsch.

Aber nach dem Brexit ist das UK ein Drittstaat, und die strengen EU-Vorschriften zur Regulierung und eventuellen Abwicklung von Clearinghäusern, also zentralen Gegenparteien, wie etwa EMIR, werden auf Clearinghäuser in der Londoner City nicht mehr anwendbar sein, EU-Aufseher werden keine Daten mehr von ihnen erhalten oder Maßnahmen gegen sie einleiten können. Im Notfall könnte für ein solches Haus nur die Bank von England als „Lender of the last Resort“ Liquidität bereitstellen. Diese Liquidität aber müsste in Euro kommen, was dramatischen Einfluss auf die Finanzmärkte in der EU27 haben könnte, ohne dass deren Behörden ihre Märkte in ihrer Funktionsfähigkeit sichern könnten. Und das darf nicht sein.

Darum haben die EU und die Europäische Zentralbank neue Regeln vorgeschlagen: Unter neuen EMIR-Vorschriften wird in der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde ESMA ein „CCP-Exekutivausschuss“ gebildet, der zentrale Gegenparteien (CCPs) insbesondere auch aus Drittstaaten beaufsichtigen soll: (i) Nichtsystemrelevante CCPs können auch weiterhin unter den bestehenden EMIR-Regeln arbeiten; (ii) systemrelevante CCPs sollen strengeren Anforderungen genügen (Drittstaaten-CCPs sowohl den Anforderungen an EU-CCPs als auch denen der einschlägigen Zentralbanken, sie müssen relevante Informationen an die ESMA geben und Prüfungen vor Ort ermöglichen usw.), und (iii) für signifikant systemrelevante CCPs soll eine Niederlassungs- und Zulassungspflicht in der EU bestehen. Ferner hat die Europäische Zentralbank durch eine Änderung der Satzung des Europäischem Systems der Zentralbanken (ESZB) und der der EZB das Recht zum Erlass von Verordnungen erhalten, um insbesondere Clearingsysteme für Finanzinstrumente innerhalb der Union und im Verkehr mit Drittstaaten zu regeln. Dieses neue europäische Regulierungsmodell für Clearinghäuser könnte sich als vorteilhaft für beide Seiten, EU und UK, erweisen.

Umzugstrends

Solange die Ergebnisse der Austrittsverhandlungen unvorhersehbar bleiben – und das werden sie wohl bis mindestens Ende 2018, wenn nicht bis März 2019 oder bei entsprechenden Übergangsregeln darüber hinaus –, müssen sich Banken, Finanzdienstleister, Versicherungen, Fondsgesellschaften und alle anderen aufsichtspflichtigen Finanzmarktteilnehmer auf ein künftiges EU-Drittstaatenregime für das UK einstellen, also auf eine Art „Hard Brexit“. Und das unabhängig davon, ob es am Ende ein „Soft Brexit“ oder ein harter sein wird, oder davon, ob das EUR-Clearing-Geschäft an der Themse bleibt oder an den Main zieht.

Das bedeutet, sie alle müssen darauf vorbereitet sein, künftig einen „Hub“ zum EU/EWR-Markt innerhalb dessen zu haben, und das bedeutet auch Geschäftsverlagerungen in die EU27, nach Brüssel, Dublin, Luxemburg, Paris, Warschau und eben gerade auch nach Frankfurt am Main. Internationale Großbanken wie etwa Citibank, Daiwa, Deutsche Bank, Goldman Sachs, J.P. Morgan, Morgan Stanley, Nomura, Standard Chartered, Sumitomo Mitsui, UBS, VTB und Woori Bank haben damit schon begonnen. Und auch Fintechunternehmen aus dem UK interessieren sich (außer für Berlin) jetzt auch für Frankfurt am Main. Die „First Mover“-Bewegung wird breiter.

Sah es zunächst noch danach aus, dass zwar Geschäft, aber kaum Personal nach Frankfurt am Main verlagert und stattdessen Rückoutsourcingmöglichkeiten nach London sehr stark genutzt würden (was gerade für europaweit zentralisierte Backoffice-, Compliance- und Risikomanagementfunktionen auch weiterhin gelten dürfte), ist in jüngster Zeit auch von drastischen Personalverlagerungen die Rede. Frankfurter Immobilienmakler melden frohlockend eine gesteigerte Nachfrage und unken bereits über Büroraumverknappung. Viel langsamer ist bislang die Entwicklung noch bei den nicht so großen Banken und Finanzdienstleistern, den „Second Movern“, bei denen Verlagerungsentscheidungen erst jetzt nach und nach fallen.

Erleichtert wird die Entscheidung ihnen allen auch durch die deutschen Aufseher, die nicht nur international ganz zu Recht einen sehr guten Ruf hinsichtlich ihrer vergleichsweise hohen Qualität haben. Gerade die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) hat in jüngster Zeit auch eine Art „neuer Willkommenskultur“ geschaffen, präsentiert notwendige Informationen auf einfachem Weg, beantwortet Fragen und Rückfragen zügig, ist bei vielen praktischen Themen sehr aufgeschlossen, organisiert überzeugende Informationsveranstaltungen und vieles andere mehr. Die „Second Mover“ werden davon in besonderem Maße profitieren können.

Und jetzt?

Noch ist Hoffnung. Wenn beide Seiten es ernst und ehrlich meinen (würden?), könnte ein Austrittsabkommen mit vernünftigen Übergangsregelungen und unter Einschluss der Verabredung der Eckpunkte eines für beide Seiten befriedigenden künftigen Handelsabkommens noch gelingen. Gerade noch. An der sich schon abzeichnenden Geschäftsverlagerung, einschließlich einer Verlagerung auch von EUR-Clearing-Aktivitäten, aus der Londoner City in die Rest-EU, werden weder „Hard“ noch „Soft Brexit“ viel ändern. In Frankfurt am Main mögen wir auf den derzeitigen Brexit-Zirkus sowohl mit einem weinenden als auch mit einem lachenden Auge blicken. Für unsere Freunde im UK gibt es für Letzteres derzeit keinen Grund.

peter.scherer@gsk.de

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