Bankensanierung und -abwicklung: neue deutsche Regeln im Überblick
Von Dr. Oliver Glück und Peter Scherer

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Am 07.07.2014 hat die Bundesregierung den Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der EU-Bankensanierungs- und -abwicklungsrichtlinie (BRRD) in deutsches Recht vorgeschlagen (BRRD-UmsetzungsG).

Warum?

Die Finanzmarktkrise und insbesondere der Zusammenbruch von Lehman Brothers hatten bei Aufsehern und Gesetzgebern recht schnell zu der Erkenntnis geführt, dass die national vorhandenen allgemeinen Insolvenzregeln nicht ausreichten, um in Schwierigkeiten geratene systemrelevante Banken geordnet zu sanieren oder abzuwickeln und es dafür neuer bankenspezifischer Re-geln bedürfe. Als Ziel wurde eine geordnete Abwicklung gefährdeter Institute durch einheitliche Regelungen und Abwicklungsprozesse unter geringstmöglicher Belastung der Steuerzahler und der Realwirtschaft vorgegeben.

Deutschland wollte in dieser Hinsicht Vorbild für Europa sein und schuf bereits 2010 ein Bankenrestrukturierungsgesetz, das unter anderem drei Reformen brachte: (i) ein eigenes Kreditinstitute-Reorganisationsgesetz (KredReorgG), (ii) Änderungen im Kreditwesengesetz (KWG) und (iii) das Gesetz zur Errichtung eines Restrukturierungsfonds (RStruktFG).

Zudem hat die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) im April 2014 „Mindestanforderungen an die Ausgestaltung von Sanierungsplänen“ (MaSan) erlassen, wonach national systemisch bedeutende oder potentiell bedeutende Finanzinstitute (SIFIs) Sanierungspläne für Krisenszenarios entwickeln müssen.

Angesichts der europäischen (und globalen) Vernetzung der Finanzmärkte konnte es jedoch nicht bei solch rein nationalen Regeln bleiben. Die Europäische Union ist zurzeit dabei, eine Bankenunion zu schaffen, die auch einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus (SRM) für in Schieflage geratene Institute vorsieht. Danach soll künftig ein einheitlicher Abwicklungsausschuss (SRB) in Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission über Sanierungsmaßnahmen bei Banken des SSM-Raums (also EWU plus freiwillige weitere Staaten) und deren Finanzierung, etwa über den neuen Abwicklungsfonds SRF, entscheiden. Darüber hinaus gibt es seit April 2014 eine europäische Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Banken (Bank Recovery and Resolution Directive, kurz: BRRD). Diese enthält EU-weit über den Euro-Raum der Bankenunion hinaus geltende materielle Vorgaben für ein freiwilliges Sanierungsverfahren, die Aufstellung von Sanierungsplänen, Eingriffsbefugnisse der Aufsichtsbehörden, das Abwicklungsverfahren, die Abwicklungsbehörde und ihre Instrumente (Unternehmensveräußerung, Brückeninstitut, Ausgliederung von Vermögenswerten und/oder insbesondere auch das „Bail-in“), den Abwicklungsfonds und zum Verfahren.

Die BRRD ist eine europäische Richtlinie und bedarf daher der Umsetzung in nationales Recht. Zu diesem Zweck hat die Regierung nunmehr das BRRD-UmsetzungsG vorgeschlagen. Als Artikelgesetz enthält es den Text eines neuen Sanierungs- und Abwicklungsgesetzes (SAG) sowie Änderungen in KWG, RStruktFG und verschiedenen anderen Gesetzen.

Wer?

Zuständige deutsche Abwicklungsbehörde soll nach § 3 Abs. 1 SAG die Bundesanstalt für Finanzmarktstabilität (FMSA) werden, Aufsichtsbehörde nach § 3 Abs. 3 SAG in Verbindung mit § 1 Abs. 5 KWG-neu grundsätzlich die EZB (ansonsten die BaFin). Zu einem späteren Zeitpunkt soll die Abwicklungsbehörde als „Anstalt in der Anstalt“ in die BaFin übertragen werden, wobei das „Anstalt in der Anstalt“-Modell dazu dient, die Abwicklungs- und die Aufsichtsaufgaben der BaFin klar voneinander abzugrenzen.
Adressaten der neuen Abwicklungs- und Restrukturierungsprozesse der SRM-Verordnung sind zunächst die Kreditinstitute und bestimmte Konzerngesellschaften aus den Mitgliedstaaten der Europäischen Währungsunion sowie der EU-Mitgliedstaaten, die freiwillig der Bankenunion beitreten. Darüber hinaus gilt die BRRD auch für alle anderen CRR-Kreditinstitute, Wertpapierfirmen, Finanzinstitute und (Mutter-)Finanzholdinggesellschaften, die in einem der 28 EU-Mitgliedstaaten ihren Sitz haben. Anders als bisher in den nationalen Regelungen des Bankenrestrukturierungsgesetzes aus dem Jahr 2010 vorgesehen, gelten die neuen Regelungen grundsätzlich, unabhängig davon, ob die betroffenen Ins­titute systemrelevant sind oder nicht.

Wie?

Das SAG enthält detaillierte Regelungen zur Sanierungsplanung durch die Institute (§§ 12–21), der Vereinbarung gruppeninterner finanzieller Unterstützung (§§ 22–35), zu Frühinterventionsmaßnahmen der Aufsichtsbehörde wie Abberufung der Geschäftsleitung und Einsetzen eines vorläufigen Verwalters (§§ 36–39), zur Abwicklungsplanung (§§ 40–48), zu den Anforderungen zur Vorbereitung von Restrukturierung und Abwicklung, der Abwicklungsfähigkeit und der Gründung von Brückeninstituten und Vermögensverwaltungsgesellschaften (§§ 49–61), zur Abwicklung (§§ 62–88), zu den Abwicklungsinstrumenten (§§ 89–152), zur grenzüberschreitenden Gruppenabwicklung und zu Beziehungen zu Drittstaaten (§§ 153–171) sowie Bußgeldvorschriften (§§ 172–175) und Übergangs- und Schlussvorschriften (§ 176). Die in Deutschland schon vorhandenen Regelungen zu diesen Themen in KredReorgG und KWG werden, soweit BRRD-konform, in den SAG-Entwurf integriert (und das KWG entsprechend bereinigt).

Das Wichtigste in Kürze:

  • Sanierungsplanung. Banken und Finanzgruppen müssen künftig grundsätzlich einen Sanierungsplan erstellen, in dem szenariobezogene Handlungsoptionen der Geschäftsleitung in Krisensituationen beschrieben werden, die in solchen Situationen die Lage des Instituts oder der Gruppe so stabilisieren sollen, dass dessen/deren Überlebensfähigkeit, ohne dass „auf aus Steuergeldern finanzierte Stabilisierungsmaßnahmen“ zurückgegriffen werden muss, sichergestellt wird. Die Aufsichtsbehörde kann Anordnungen treffen, um die rechtzeitige Einleitung und zügige Umsetzung von Sanierungsmaßnahmen zu ermöglichen oder zu erleichtern. Banken, die institutsbezogenen Sicherungssystemen angehören (§ 20 SAG), wie etwa Sparkassen und Genossenschaftsbanken, können von der Sanierungsplanpflicht befreit werden. Ansonsten kann die Aufsichtsbehörde nach dem Proportionalitätsgrundsatz vereinfachte Anforderungen an einen Sanierungsplan stellen. Inhaltlich können sich die betroffenen Institute zurzeit an den von der BaFin im April 2014 veröffentlichten „Mindestanforderungen an die Ausgestaltung von Sanierungsplänen“ (MaSan) orientieren.
  • Abwicklungsplanung. Die Abwicklungsplanung erfolgt durch die Abwicklungsbehörde, aber es gibt weitreichende Mitwirkungspflichten der betroffenen Banken oder Gruppen. Bei der Abwicklungsplanung ist keine vollständige Befreiung möglich. Die Abwicklungsplanung dient auch der Bewertung der Abwicklungsfähigkeit. Erkennt die Abwicklungsbehörde dabei signifikante (oder potentiell signifikante) Hindernisse, wird dies der betreffenden Bank oder dem übergeordneten Unternehmen der Finanzgruppe mitgeteilt, damit diese/dieses Maßnahmen zur Beseitigung dieser Hindernisse vorschlagen kann. Sind diese aus Sicht der Abwicklungsbehörde nicht ausreichend, kann sie geeignete Anordnungen treffen, um die Abwicklungsfähigkeit herzustellen. Die Europäische Bankenaufsichtsbehörde EBA hat (i) am 09.07.2014 den Entwurf eines technischen Regulierungsstandards zum Inhalt des Abwicklungsplans und zu den Kriterien für die Bewertung der Abwicklungsfähigkeit sowie (ii) den Entwurf eines „Leitfadens“ zum Umgang mit identifizierten Abwicklungshindernissen (strukturelle und finanzielle Maßnahmen sowie Informationsanforderungen) vorgelegt; die Konsultationsfrist zu den Entwürfen ist am 09.10.2014 abgelaufen.
  • Abwicklung und Abwicklungsinstrumente. Im Falle einer Bestandsgefährdung hat die Abwicklungsbehörde weitreichende Befugnisse zur geordneten Abwicklung. Dann entscheidet sie auch über den Einsatz und die Ausgestaltung der Abwicklungsinstrumente: (i) Unternehmensveräußerung insgesamt oder teilweise an einen Dritten (durch Sharedeal oder Assetdeal), (ii) eine solche Übertragung an ein Brückeninstitut, (iii) umfassende oder teilweise Übertragung von Vermögen und Verbindlichkeiten auf eine Vermögensverwaltungsgesellschaft und (iv) die Beteiligung der Inhaber relevanter Kapitalinstrumente oder die Beteiligung der Gläubiger (Bail-in). Von Letzterem ausgenommen sind gedeckte Einlagen (gemäß dem Deckungsniveau des Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetzes, EAEG, bis zu 100.000 Euro), besicherte Verbindlichkeiten und gedeckte Schuldverschreibungen (insbesondere Pfandbrief-Deckungsmassen). Es sei noch erwähnt, dass das SAG auch ermöglicht, nicht gesetzlich normierte Maßnahmen zu ergreifen, wenn diese in einem Krisenfall notwendig werden. Eine der zentralen Vorschriften des SAG ist § 97, der die „Haftungskaskade“, also die Reihenfolge derjenigen, die Verluste zu tragen haben, festlegt: Hartes Kernkapital (CET1) (durch Einziehung oder Verwässerung), zusätzliche Kapitalinstrumente (AT1), Ergänzungskapital (T2) und Gläubigerbeteiligung erst von nachrangigen und dann von sonstigen berücksichtigungsfähigen Verbindlichkeiten (jeweils durch Abschreibung oder Umwandlung).
  • Restrukturierungsfonds. Schließlich erweitert das BRRD-UmsetzungsG (Art. 3) das RStruktFG im Hinblick auf den Abwicklungsfonds SRF und die Bankenabgabe dergestalt, dass die deutsche Bankenabgabe zunächst im deutschen Restrukturierungsfonds gesammelt und dieser ab 2016 mit dem SRF einen europäischen Fonds bilden wird, in dem die zunächst noch bestehenden nationalen Teilfonds über acht Jahre sukzessive zusammenwachsen sollen. Die Einzelheiten soll ein Regierungsabkommen regeln.

Wann?

Die Vorschriften des BRRD-UmsetzungsG, einschließlich des SAG, sollen grundsätzlich ab dem 01.01.2015 in Kraft treten. Das entspricht den europarechtlichen Umsetzungsvorgaben. Bei diesen gibt es allerdings eine Ausnahme für die Bail-in-Regelungen, die erst ab dem 01.01.2016 implementiert sein müssen. Deutschland wird von dieser Verlängerung keinen Gebrauch machen und auch die Bail-in-Regelungen bereits zum 01.01.2015 in Kraft setzen. Einige Vorschiften des BRRD-UmsetzungsG (vgl. dessen Art. 8 Abs. 1) sollen am Tag nach der Verkündung des Gesetzes in Kraft treten.

Fazit

Das BRRD-UmsetzungsG, auch im Zusammenhang mit dem SRM und der Schaffung des SRF, wird das gesteckte Ziel erreichen, dass sich Banken und Behörden frühzeitig mit möglichen Krisenfällen beschäftigen (müssen) und dass, ohne Gefährdung der Finanzstabilität, Sanierungs- und Abwicklungsmöglichkeiten geschaffen werden, die die Notwendigkeit eines Rückgriffs auf staatliche Rettungsmaßnahmen mit Steuergeldern deutlich senken. Das wird allerdings buchstäblich teuer erkauft – durch immer komplexere und in ihrer Umsetzung bei den Banken immer teurere Regulierung, nicht unbedeutende Kosten durch die Bankenabgabe und damit durch signifikant erhöhte Refinanzierungskosten der Banken, eine Verschlechterung der Erträge der Banken und mithin auch durch eine Stärkung des Schattenbankensektors und eine Belastung der Realwirtschaft. Ob damit eines der durch die neue Regulierung gesetzten Ziele – Entlastung der Realwirtschaft – im Ergebnis aber nicht konterkariert wird, bleibt abzuwarten. Das „too big to fail“-Problem bei einigen Großbanken wird auch dieses Gesetz nicht komplett beseitigen. Ob es dazu beiträgt, die Wahrscheinlichkeit von Bankinsolvenzen zu senken, wird sich erst in den kommenden Jahren seiner Anwendung zeigen; hierbei wird sich die neue, zentrale europäische Aufsichtsstruktur bewähren müssen.

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