Basel und Brüssel arbeiten an massiven Reformprojekten

Von Peter Scherer, LL.M. (I.U.)

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In den letzten Wochen waren die Medien voller Meldungen über Planungen, dass das Bankaufsichtsrecht erneut tiefgreifend reformiert werden soll – sowohl vom Baseler Ausschuss als auch von der EU-Kommission. Diese Reformdiskussionen erfolgen – hoffentlich – vor dem Hintergrund der Erkenntnis, dass der Finanzsektor vom gegenwärtigen regulatorischen „Tsunami“ dramatisch überfordert ist, und der Tatsache, dass eine nachhaltige wirtschaftliche Erholung in Europa einen gut funktionierenden Bankensektor als „Transmissionsriemen“ der Wirtschaft voraussetzt. Ihre Bewertungen im Markt fallen noch vorsichtig, doch vorsichtig optimistisch aus. Man hört, die Baseler Vorschläge seien keine Erleichterungen, aber immerhin eine gewisse Beschränkung der Mehrbelastungen; bei den neuen Vorschlägen der Kommission gehe es vor allem um eine Rekalibrierung global anwendbarer Standards insbesondere dort, wo die regulatorischen Anforderungen zu weit gegangen seien. Was genau also wird da jetzt vorgeschlagen?

Baseler Ausschuss

Im Dezember 2010 wurde eine „vorläufige Endfassung“ von „Basel III“ veröffentlicht und dann in EU/EWR grosso modo umgesetzt, nämlich in der Eigenkapitalverordnung („CRR“) und der (derzeit vierten) Eigenkapitalrichtlinie („CRD4“). Aber einige wichtige Aspekte bedurften noch der Einigung, etwa bei der Leverage Ratio, der Berechnung operationeller Risiken und vor allem bei den Handelsbuchrisiken, dem Kontrahentenrisiko bei Derivaten, den Übergangszeiten für die Einführung der neuen Regeln, etc.

Das ursprüngliche Reformpaket Basel III sah weitreichende Änderungen vor allem auch dergestalt vor, dass die mit Basel II eingeführte Möglichkeit für Banken, ihre Risiken mittels eines eigenen (von der Aufsicht genehmigten) internen Modells („IRBA“) zu berechnen, massiv eingeschränkt werden sollte – ein Systemwechsel in der Aufsicht. Weswegen die neuen Regelungen von vielen Bankenvertretern auch schon als „Basel IV“ bezeichnet werden.

Aufgrund gegenläufiger Interessen (hauptsächlich zwischen den Vertretern der USA und denen aus der EU) kam es zu einem Streit über die noch offenen Punkte. Erst jetzt erfolgte eine vorläufige Grundsatzeinigung, die aber noch vom Verwaltungsrat des Baseler Ausschusses bei dessen nächstem Treffen abgesegnet werden soll. Dieses Treffen war ursprünglich für den 08.01.2017 angesetzt, verschiebt sich aber nun wieder auf den 01. und 02.03.2017, da die Arbeiten an dem Regelwerk noch nicht abgeschlossen seien.

Im Fokus der Diskussion steht die von den USA befürwortete Einschränkung des Einsatzes bankinterner Modelle zur Berechnung des regulatorischen Eigenkapitalbedarfs („Regcap“). Diese sehen durch die häufige Verwendung von IRBA-Modellen durch europäische Banken die Möglichkeit, dass diese ihre Risiken „kleinrechnen“ könnten und so zu wenig Regcap vorhalten müssten. Zudem befürchten sie durch die Unterschiede in den Regeln eine weitere Fragmentierung der globalen Bankenmärkte.

Der Einschränkung der IRBA-Nutzung stehen erhebliche Bedenken der Europäer entgegen, deren Banken aufgrund der ursprünglich geplanten Änderungen mit zum Teil so massiven Erhöhungen des vorzuhaltenden regulatorischen Eigenkapitals zu rechnen hätten, dass einigen Banken sogar das Aus drohen würde. BaFin-Präsident Felix Hufeld drohte daher damit, eine Einigung scheitern zu lassen, zumal die Aufseher der Branche versprochen hatten, dass die Eigenkapitalanforderungen durch Basel III nicht steigen würden. Aber auch Frankreich, die EU-Kommission, das EU-Parlament, Bankenverbände und andere teilen die Kritik am amerikanischen Ansatz.

Die europäischen Bedenken sind nicht unbegründet, weil die Strukturen der Bankenmärkte in den USA einerseits (nur wenige von den Baseler Regeln betroffene stark international tätige Großbanken, vergleichsweise weniger Institute insgesamt, Finanzierung der Wirtschaft viel stärker über Kapitalmärkte statt Banken, Möglichkeit der großflächigen Risikoverlagerung aus der eigenen Bilanz auf die staatsnahen Hypothekeninstitute Fannie Mae und Freddie Mac) und in Europa, insbesondere in Deutschland (viele kleinere Institute, jenseits einiger Proportionalitätsvorschriften grundsätzlich gleiche EU-Regeln für alle, Drei-Säulen-System in Deutschland, Finanzierung der Wirtschaft stark über Banken, Kreditgeschäft stark mittelstandsgeprägt), andererseits komplett verschieden sind. Hinzu kommt, dass die USA, wie in der Vergangenheit geschehen (siehe Basel II), zwar wieder Regeln massiv mitbestimmen, diese aber letztlich nur eingeschränkt umsetzen müssen und dadurch den Baseler Ausschuss gewissermaßen als strategisches Instrument zur Lenkung des Wettbewerbs zugunsten ihrer eigenen Banken nutzen (missbrauchen).

Einzelheiten im Überblick

Im Einzelnen betrifft die gefundene Grundsatzeinigung zur Reform der Baseler Regeln folgendes:

Output floors: Diese stellen eine Untergrenze für den mit Hilfe einer IRBA-Methode berechneten Regcap-Bedarf dar, der nur zu einem bestimmten Wert unter dem mit dem Kreditrisikostandardansatz („KSA“) berechneten Regcap-Bedarf liegen darf. Es wird also teurer und komplexer, weil jede IRBA-Bank ihr Regcap nicht nur unter IRBA, sondern zugleich unter dem KSA wird berechnen müssen.

Immobilienfinanzierung: Nationalen Aufsehern soll auch zukünftig das sogenannte Realkreditsplitting gestattet sein, das den Banken die Zweiteilung einer Forderung in besicherten und unbesicherten Teil erlaubt.

Leverage Ratio: Ein Aufschlag für systemrelevante Banken ist geplant, soll aber erst ab dem Jahr 2020 in Kraft treten.

Operationelle Risiken: Die bisherigen vier verschiedenen Ansätze sollen abgeschafft und durch einen einheitlichen Ansatz ersetzt werden.

Spezialfinanzierungen: Vorerst dürfen Banken die fortgeschrittene Version des IRBA weiter anwenden. Das soll im neuen Jahr aber noch überdacht werden. Im KSA soll eine neue eigene Kategorie „Specialised Lending“ geschaffen werden (mit drei Unterkategorien: Project Finance, Object Finance und Commodities Finance).

Kontrahentenrisiko bei Derivaten/CVA: Ursprünglich waren Credit-Valuation-Adjustment-Regelungen („CVA“-Regelungen) bereits 2010 von Basel III angestoßen und im Rahmen der CRR auf europäischer Ebene eingeführt worden, weil es in der globalen Finanzmärktekrise zu erheblichen Wertverlusten zahlreicher Banken bei ihren OTC-Derivaten gekommen war, allerdings kaum durch echte Ausfälle, sondern vielmehr durch reine Bonitätsverschlechterungen der Gegenparteien. Die jetzt geplanten Änderungen bei den CVA-Regeln sollen Anfang 2019 in Kraft treten.

Zinsänderungsrisiken: Weiterhin werden Änderungen, insbesondere eine einheitliche Berechnungsmethode, zur Kapitalunterlegung für Zinsänderungsrisiken im Bankbuch vorgeschlagen („IRRBB“).

EU-Kommission

Neben dem Baseler Ausschuss war auch die Europäische Kommission nicht untätig. Am 23.11.2016 hat diese eine umfassende Reform der Bankenregulierung auf den Weg gebracht, die (im Gegensatz zu den Beschlüssen des Baseler Ausschusses) bindende Wirkung für die EU- und EWR-Staaten entfaltet. Vorgesehen sind Änderungen der CRR (dann „CRR II“) und der CRD IV (dann „CRR V“) ebenso wie Änderungen der Einheitlichen Abwicklungsmechanismusverordnung („SRMR“) und der Bankensanierungs- und -abwicklungsrichtlinie („BRRD“). Man scheint zumindest in der Kommission grundsätzlich erkannt zur haben, dass Bankenregulierung ein wichtiger Standortfaktor und mithin Bankenüberregulierung ein negativer Standortfaktor für Europa ist.

Marktrisikoregime: Die Marktrisikoregeln sollen in einer neuen Fassung der CRR geändert werden. Dies auch, um die Abgrenzung zwischen Handels- und Bankbuch zu verbessern und so regulatorische Arbi-trage zu verhindern.

Kontrahentenrisiko bei Derivaten/CVA: Die geänderte Fassung der CRR implementiert den vom Baseler Ausschuss entwickelten neuen „Standardised Approach for Measuring Counterparty Credit Risk Exposure“ („SA-CRR“) zur Berechnung des Kontrahentenrisikos bei Derivatgeschäften und ersetzt damit die bislang verwendete „Mark-to-Market“-Methode.

Leverage Ratio: In der überarbeiteten Fassung der CRR soll eine verbindliche Leverage Ratio von 3% festgelegt werden. Ausnahmen, bei denen von der Verschuldensquote abgewichen werden kann, sind vorgesehen, etwa bei der Vergabe von Krediten an Banken, die die öffentliche Infrastruktur verbessern, oder bei Vergabe garantierter Exportkredite.

Liquidität/NSFR: Weiterhin sieht die überarbeitete Fassung der CRR die Einführung einer (längerfristige Liquidität sichernden) „Net Stable Funding Ratio“ („NSFR“) vor.

TLAC: Die Einführung einer weiteren bankaufsichtsrechtlichen Kennziffer, der sogenannten „Total Loss-Absorbing Capacity“ („TLAC“) für global systemrelevante Institute („G-SRI“), ist geplant. Diese wird in die bereits bestehenden und für alle Banken geltenden Mindestanforderungen an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten („MREL“) eingebunden und soll es erleichtern, ausfallende G-SRI ohne Gefahr für die Finanzstabilität und möglichst ohne Steuergelder abzuwickeln.

Verlustabsorbierende Bankanleihen: Es wird eine Harmonisierung des in den nationalen Insolvenzrechten festgelegten Rangs verlustabsorbierender unbesicherter Schuldtitel von Banken vorgeschlagen, um Banken die Ausgabe solcher Wertpapiere zu erleichtern.

„Bail in“-Vereinbarungen: Änderungen in Artikel 55 BRRD, wonach Bankgläubiger aus Drittländern die „Bail in“-Bestimmungen vertraglich anerkennen müssen, sollen diese Anerkennung künftig erleichtern.

Förderbanken: Sie sollen künftig von der CRR-Anwendung ausgenommen werden.

Ausblick

Die vorgesehenen Baseler Änderungen sind wiederum sehr komplex und werden, entgegen den ursprünglichen Versprechungen, viele (europäische) Banken mehr belasten. Übrigens ist der Systemwechsel bei den regulatorischen Eigenkapitalanforderungen komplett weg von IRBA erfreulicherweise ausgeblieben, weshalb die neuen Regeln durchaus weiterhin als „Basel III“ – oder allenfalls als „Basel III-IV“ – bezeichnet werden können. Die neuen Vorschläge der EU-Kommission werden hingegen im Markt überwiegend als ein Schritt „in die richtige Richtung“ gesehen. Dabei wird insbesondere gelobt, dass vermehrt Rücksicht auf die unterschiedlichen Geschäftsmodelle der Banken genommen wird; bei zahlreichen Einzelheiten könnten noch Verbesserungen vorgenommen werden.

peter.scherer@gsk.de

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