EU-Parlament macht den Weg frei für die einheitliche europäische Bankenaufsicht

Von Peter Scherer, LL.M. (Indiana), Rechtsanwalt, Clifford Chance, Frankfurt am Main

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Am 12.09.2013 hat das Europäische Parlament endgültig der Einführung einer europäischen Bankenaufsicht, dem ersten Schritt auf dem Weg zur Bankenunion, zugestimmt. Künftig wird die Europäische Zentralbank (EZB) „bedeutende“ Banken direkt beaufsichtigen, während andere Institute zunächst weiter unter der Aufsicht der nationalen Aufsichtsbehörden bleiben. Die konkreten Regeln dieser europäischen Aufsicht werden von der EZB selbst, aber vor allem auch von der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) gesetzt werden. Der neue einheitliche Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM) gilt zunächst für die Staaten der Euro-Zone, aber auch Nicht-Euro-Zone-Staaten werden daran teilnehmen können.

Bankenunion und SSM
Rechtsgrundlage des SSM ist Art. 127 Abs. 6 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), wonach der EZB „besondere Aufgaben“ bei der Bankenaufsicht übertragen werden dürfen. Für diese Rechtsgrundlage hat man sich entschieden, weil man ansonsten den AEUV hätte ändern und eine ganz neue EU-Institution hätte schaffen müssen, was (auch aus Zeitgründen) nicht gewünscht ist. Die auf dieser Grundlage geschaffene sogenannte SSM-Verordnung (SSM-VO) regelt aber keineswegs alle Details der neuen Bankenaufsicht, sondern überlässt die konkrete Ausgestaltung in vielerlei Hinsicht der EZB. So wird es eine EZB-Rahmenverordnung geben, die die einzelnen internen Rechtsakte der EZB zusammenfassen soll. Zudem soll ein internes „SSM Supervisory Manual“ für die EZB– und nationalen Beamten der gemeinsamen Aufsichtsteams geschaffen werden.

Neue Aufsichtsinfrastruktur
Das für die Bankenaufsicht im Kern zuständige EZB-Organ wird das neue „Aufsichtsgremium“ sein. Es hat einen Vorsitzenden (≠ EZB-Ratsmitglied), einen Stellvertreter (= EZB-Direktoriumsmitglied), vier EZB-Vertreter und jeweils einen Vertreter der nationalen Aufsichtsbehörden der SSM-Mitgliedsstaaten. Der Vorsitzende und sein Stellvertreter bedürfen der Billigung des EU-Parlaments. Das Aufsichtsgremium hat zudem einen „Lenkungsausschuss“ (mit maximal zehn Mitgliedern). Aufgabe des Aufsichtsgremiums ist es, für den EZB-Rat vollständige Beschlussentwürfe zur Annahme vorzubereiten. Die eigentliche Beschlussfassung erfolgt nämlich nicht durch das Aufsichtsgremium, sondern durch den EZB-Rat als höchstes EZB-Organ. Kommt es zu Unstimmigkeiten, entscheidet eine „Schlichtungsstelle“, bestehend aus je einem Vertreter pro SSM-Mitgliedsstaat (aus den Mitgliedern von EZB-Rat und Aufsichtsgremium).

Schließlich gibt es noch einen „Administrativen Überprüfungsausschuss“, an den sich alle von bankenaufsichtsrechtlichen Entscheidungen der EZB belasteten natürlichen oder juristischen Personen schriftlich und begründet wenden und um Überprüfung der betreffenden Entscheidung bitten können. Der Antrag hat allerdings keine aufschiebende Wirkung. Unabhängig davon, ob der Überprüfungsausschuss angerufen wird, besteht grundsätzlich der Rechtsweg zum EuGH.

Rechenschafts- und Berichtspflichten der EZB, gerade nach den intensiven diesbezüglichen Verhandlungen im September 2013, bestehen insbesondere gegenüber dem EU-Parlament, das umfassende Berichte von den Sitzungen des Aufsichtsgremiums erhalten wird, aber zum Teil auch gegenüber dem Europäischen Rat, der EU-Kommission, der Euro-Gruppe und nationalen Parlamenten der SSM-Staaten.

Teil der neuen Aufsichtsinfrastruktur ist auch die Zusammenarbeit zwischen EZB und EBA. Letztere ist weiterhin für die Normsetzung durch technische Standards, Leitlinien und Empfehlungen zuständig, ebenso für Stresstests. Vor allem aber ist sie mit der Erarbeitung eines „einheitlichen Aufsichtshandbuchs“ („Single Rule Book“) für EZB und nationale Aufseher beauftragt, um aufsichtsrechtliche Arbitrage künftig besser verhindern zu können.

Zuständigkeiten
Doch in welchen Fällen ist die neue europäische Bankenaufsicht überhaupt zuständig – und wer genau wofür? Territorial gilt der SSM für die Euro-Zone. Da man aber auch Nicht-Euro-Zone-Mitgliedern, insbesondere in Osteuropa und Skandinavien, die Möglichkeit der Beteiligung am SSM geben will, hat man für sie eine „Opt in“-Möglichkeit eingeführt. Dazu kann die EZB, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt werden, eine sogenannte „enge Zusammenarbeit“ mit solchen Staaten eingehen.

Nicht alle Banken der Euro-Zone werden von der EZB direkt beaufsichtigt, sondern lediglich die „bedeutenden“ („significant“) Institute. „Bedeutend“ ist dabei, (i) wer eine Bilanzsumme von 30 Milliarden Euro oder mehr hat, (ii) wessen gesamte Aktiva mehr als 20% des Bruttoinlandsprodukts eines Sitzstaates (und über 5 Milliarden Euro) ausmachen, (iii) wer öffentliche Finanzhilfen von EFSF oder ESM beantragt oder erhalten hat, (iv) wer zu den drei „bedeutendsten“ Instituten seines Sitzstaates zählt oder (v) wer auf Antrag einer nationalen Behörde oder der EZB als „bedeutend“ definiert wird. Insgesamt sollen vermutlich 130 bis 150 (und davon 27 deutsche) Banken unter die direkte EZB-Aufsicht fallen. Allerdings kann die EZB auch die Aufsicht über nicht bedeutende Banken an sich ziehen, wenn sie dies für notwendig hält, um kohärent hohe Aufsichtsstandards sicherzustellen.

Grundsätzlich hat die EZB die ausschließliche Zuständigkeit für die Beaufsichtigung aller SSM-Banken, aber sie teilt sich die Durchführung der Aufsicht mit den nationalen Aufsichtsbehörden. Dabei ist sie exklusiv zuständig für Erlaubnisse und deren Entzug, die Errichtung von Zweigstellen sowie die Aufnahme grenzüberschreitenden Verkehrs mit Nicht-SSM-, aber EU-Staaten und Anträge im Hinblick auf Erwerb oder Veräußerung qualifizierter Beteiligungen. Die direkte EZB-Aufsicht über bedeutende Banken umfasst Eigenmittelanforderungen, Verbriefungen, Großkreditbeschränkungen, Liquiditätsregeln, Verschuldungsgrad (Leverage-Ratio), Governance, die konsolidierte Gruppenaufsicht und die Durchführung von Stresstests.

Nicht bedeutende Banken werden auch künftig von ihren zuständigen nationalen Aufsichtsbehörden (in Deutschland also weiterhin von der BaFin, unterstützt von der Bundesbank) beaufsichtigt. Diese wirken aber auch bei der EZB-Aufsicht mit und haben außerdem noch zahlreiche eigene Kompetenzen: von der Aufsicht über Nichtbanken (etwa Finanzdienstleistungsinstitute und Versicherungen) und Drittstaatenniederlassungen über die Aufsicht über den Zahlungsverkehr, Fragen der Geldwäsche und des Verbraucherschutzes bis zum Pfandbriefrecht.

Colorandi causa sei noch erwähnt, dass die makroprudentielle Aufsicht (also das Recht zur Einführung/Festlegung bestimmter Kapitalpuffer) eine zwischen EZB und nationalen Aufsehern geteilte Kompetenz ist.

Aufsicht am Werk
Bei ihrer mikroprudentiellen Bankenaufsicht werden der EZB sehr weitgehende Befugnisse zustehen, z.B. Informationen einholen, Untersuchungen (auch bei konsolidierten Unternehmen) und Prüfungen durchführen, Verpflichtungen gegenüber einem SSM-Staat aussprechen, Erlaubnisse aussprechen und widerrufen, den Erwerb qualifizierter Beteiligungen beurteilen sowie weitreichende frühe Eingriffsrechte nutzen und Sanktionen verhängen, die sich grundsätzlich an denen der neuen EU-Eigenkapitalvorschriften (CRD4) orientieren.

Das von der EZB anzuwendende Recht wird sowohl das unmittelbar anzuwendende EU-Recht sein (AEUV, SSM-VO, EZBRVO, CRR, EBA-Single Rule Book) als auch nationales Recht (etwa das aus den nationalen Umsetzungen von EU-Richtlinien). Dabei sind unterschiedliche Interpretationen dieses nationalen Rechts durch die EZB (und am Ende den EuGH) einerseits und durch nationale Behörden und Gerichte andererseits möglicherweise nicht ganz zu vermeiden. Doch das gilt auch in anderen Bereichen, in denen europäisches und nationales Recht aufeinandertreffen.

Ausblick
Mit der europäischen Bankenaufsicht im Rahmen des SSM beginnt 2014 die europäische Bankenunion. Schön wäre es gewesen, wenn alle mitgemacht hätten, insbesondere auch das Vereinigte Königreich als Sitz der „City“, des größten europäischen Finanzmarkts. Aber es soll nicht sein. Schön (und richtig) wäre es auch, wenn zeitgleich mit dem SSM der SRM eingeführt würde. Aber auch das soll wohl nicht sein. Noch lange wird man darüber jammern können, dass die Trennung währungspolitischer und bankenaufsichtsrechtlicher Funktionen innerhalb der EZB nicht vollends geglückt sei (sie ist aber, wenn auch mit viel technischer Raffinesse und Komplexität, doch weitgehend realisiert worden), dass der SSM zu einem Europa der zwei Geschwindigkeiten beitrage (dabei haben wir doch schon längst mit EU/EEA und Euro-Zone und in vielen anderen Punkten ein Europa mit unterschiedlichen Geschwindigkeiten), dass man der EZB zu viele Rollen zuweise (das gilt aber vielleicht auch für die EU insgesamt) oder dass die EZB-Mitarbeiter nicht ausreichend ausgebildet und/oder erfahren in bankenaufsichtsrechtlichen Fragen seien (was sie dann mit zahlreichen nationalen Aufsehern gemeinsam haben könnten). Entscheidend aber ist, dass SSM und Bankenunion kommen! Eine europäische Bankenaufsicht ist längst überfällig. Die Nutzung der EZB als Aufsichtsorgan wird Synergien mit deren Zentralbankaufgaben heben und zu weiteren Synergien mit dem schon vorhandenen europäischen Aufsichtssystem, insbesondere auch bei der makroprudentiellen Aufsicht, führen. Lieber ein Anfang in mehreren Schritten als gar kein Anfang!

Kontakt: peter.scherer@cliffordchance.com

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