Mehr Transparenz bei der Arbeit der Europäischen Kommission

EuGH verpflichtet Brüssel zu größerer Offenheit in der Umweltpolitik

Von Dr. Stefan Altenschmidt, LL.M. (Nottingham), und Denise Jacob

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Die Arbeit der Europäischen Kommission im Bereich der Umweltpolitik muss zukünftig transparenter werden. Brüssel darf seine Akten nicht länger geheim halten. Auch Industrieunternehmen dürfen sich hierfür auf das Recht des freien Zugangs zu Umweltinformationen berufen. Dies hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) mit Urteil vom 13.07.2017 entschieden (Rs. C-60/15 P, „Saint-Gobain Glass Deutschland GmbH“).

Hintergrund: Ungereimtheiten bei der Zuteilung von Emissionszertifikaten

Der Entscheidung des EuGH lag eine Klage der Saint-Gobain Glass Deutschland GmbH zugrunde. Das Unternehmen betreibt Anlagen, die der Emissionshandelsrichtlinie 2003/87/EG unterfallen. Das Emissionshandelssystem gehört zu den wichtigsten Klimaschutzinstrumenten in der EU. Es basiert auf der Idee des Cap & Trade und versieht CO2-Emissionen mit einem Preis. Emissionsintensive Unternehmen aus der Glas- und anderen Industrien sowie der Energiewirtschaft sollen hierdurch die Umweltkosten ihrer Produktion einpreisen und einen wirtschaftlichen Anreiz erhalten, umweltfreundlicher zu produzieren.

Für einen Übergangszeitraum erhalten Industrieunternehmen noch eine kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten, die Saint-Gobain 2011 bei der zuständigen deutschen Behörde, dem Umweltbundesamt, beantragte. Dabei berief sich das Unternehmen auf den Beschluss 2011/278/EU der Kommission vom 27.04.2011 zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten. Dieser Beschluss sieht im Wesentlichen vor, dass die kostenlose Zuteilung der Emissionszertifikate durch die Mitgliedstaaten auf der Grundlage der von der Europäischen Kommission bestimmten Referenzwerte erfolgt. Nach Art. 15 Abs. 1 des Beschlusses legt jeder Mitgliedstaat der Kommission hierzu ein Verzeichnis der in seinem Hoheitsgebiet unter die Emissionshandelsrichtlinie fallenden Anlagen vor, das auch die vorläufig berechnete jährliche Anzahl der kostenlos zuzuteilenden Emissionszertifikate beinhaltet.

Saint-Gobain hatte nach Durchsicht dieses Verzeichnisses Zweifel daran, ob seine Anlagen richtig erfasst und durch die Europäische Kommission richtig behandelt wurden. Bereits 2012 stellte Saint-Gobain daher einen Antrag auf Offenlegung der entsprechenden Akten der europäischen Kommission. Hierbei stützte sich das Unternehmen auf die europäischen Transparenzverordnungen VO (EG) Nr. 1049/2001 und VO (EG) Nr. 1367/2006, die auch der Umsetzung völkerrechtlicher Verpflichtungen des Aarhus-Übereinkommens dienen. Dieser Antrag wurde aber mit der Begründung abgelehnt, es handele sich um ein laufendes Verfahren. Der Schutz der Vertraulichkeit des Verwaltungshandelns gehe dem Informationsinteresse von Saint-Gobain vor. Im Anschluss hieran stellte Saint-Gobain einen sogenannten Zweitantrag, der dem Widerspruch nach der deutschen Verwaltungsgerichtsordnung vergleichbar ist. Auch dieser wurde von der Kommission mit der Begründung abgelehnt, die vollständige Verbreitung der begehrten Informationen gefährde ihren Entscheidungsprozess. Denn eine Mitteilung der genannten Informationen würde die Öffentlichkeit und insbesondere die betroffenen Unternehmen in die Lage versetzen, die von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen in Frage zu stellen oder anzuzweifeln, wodurch der Entscheidungsprozess der Kommission beeinflusst und beeinträchtigt werden könne.

Brüssel sperrte sich also im Kern dagegen, mit substantiierter Kritik an der Arbeit der Mitgliedstaaten konfrontiert zu werden. Daraufhin klagte Saint-Gobain vor dem Gericht der Europäischen Union (EuG). Zur Begründung seiner Nichtigkeitsklage gegen den Beschluss, mit dem der Zweitantrag abgelehnt wurde, führte das Unternehmen aus, dass sich die angeforderten Dokumente ausschließlich auf Daten bezögen, die der Kommission von der Bundesrepublik Deutschland übermittelt worden seien und die als Grundlage weiterer Entscheidungen dienten. Sie beträfen hingegen nicht den eigentlichen Entscheidungsprozess der Kommission. Das erstinstanzliche EuG bestätigte die Haltung der Kommission indes mit Urteil vom 11.12.2014 (Rs. T-476/12, „Saint-Gobain Glass Deutschland GmbH/Kommission“). Zur Begründung verwies es unter anderem darauf, im Bereich des Verwaltungshandelns der Kommission sei weniger Transparenz erforderlich als bei gesetzgeberischen Aktivitäten.

Die Entscheidung des EuGH: Transparenz ist Trumpf

Hiermit wollte sich Saint-Gobain nicht einverstanden erklären und rief den EuGH als Rechtsmittelinstanz an. Das Unternehmen argumentierte, das EuG habe verkannt, dass das auch von der EU unterzeichnete Übereinkommen von Aarhus gerade die Herstellung von Transparenz in allen Bereichen der Verwaltung verlange. Mit seinem Urteil in der Rechtsmittelinstanz hat der EuGH das erstinstanzliche Urteil aufgehoben und die Europäische Kommission zu mehr Transparenz und einer Offenlegung der Emissionshandelsakten verpflichtet.

Der EuGH betont in seinem Urteil, der auch im Umweltinformationsrecht grundsätzlich vorgesehene Schutz der Vertraulichkeit behördlicher Entscheidungsprozesse beziehe sich nur auf die eigentliche Beschlussfassung und nicht auf das vorgelagerte Verwaltungsverfahren und diesbezüglich genutzte Unterlagen. Es reicht nach Auffassung des EuGH nicht aus, das vermeintliche Vorliegen negativer Auswirkungen auf den Beratungsprozess der Behörden damit zu begründen, die Öffentlichkeit werde in Kenntnis der Unterlagen möglicherweise versuchen, Einfluss auf die Beratungen zu nehmen. Die Kommission sei nämlich nicht dazu verpflichtet, auf derartige Einflussnahmen außerhalb vorgesehener Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung tatsächlich zu reagieren.

Fazit und Ausblick: Verwaltungen müssen sich öffnen

Die Bedeutung des Urteils geht weit über den konkreten Fall hinaus. Denn der EuGH folgte der völkerrechtlichen Argumentation von Saint-Gobain und stützte seine Entscheidung im Wesentlichen auf die Aarhus-Konvention von 1988. Dieses Übereinkommen der Wirtschaftskommission für Europa (UNECE) über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten verpflichtet alle Unterzeichner, darunter neben der EU selbst auch alle Mitgliedstaaten, der Öffentlichkeit einen weiten und ungehinderten Zugang zu allen möglichen Arten von Umweltinformationen zu gewähren, über die Behörden und sonstige im öffentlichen Bereich tätige Stellen verfügen.

Behörden neigen dabei häufig dazu, für ihr Handeln einen besonderen Vertraulichkeitsschutz in Anspruch zu nehmen – insbesondere, wenn noch laufende Verfahren betroffen sind. Das Argument der Notwendigkeit eines in Ruhe ablaufenden behördlichen Entscheidungsprozesses ist nach dem jetzigen EuGH-Urteil aber nicht mehr haltbar. Die Verwaltungen müssen sich somit weiter öffnen – eine gute Nachricht für die Umwelt und für Unternehmen, die Zweifel an der Richtigkeit behördlicher Entscheidungen und ihrer vorgelagerten Verfahren haben.